住房危机——一场全球性的结构失败

2024年12月，国际货币基金组织（IMF）发布了一份数据报告，将住房研究者长期以来的判断凝结为数字：住房危机已不再均匀地分布于社会各阶层。根据IMF《金融与发展》当月公布的数据，经济合作与发展组织（OECD）成员国中，60%的18至39岁受访者对住房可负担性表示担忧，而55至64岁群体中这一比例仅为38%——22个百分点的代际差距在爱尔兰、加拿大和美国最为显著。 ✓ 已证实 [1]

这些数字并非孤立存在。盖洛普（Gallup）2024年对OECD居民的调查发现，仅43%的受访者对优质可负担住房的供给表示满意——住房是五项公共服务中唯一满意度中位数未达50%的领域。不满率在2022年曾达到52%的峰值。 ✓ 已证实 [3] 值得注意的是，OECD居民对可负担住房的满意度甚至低于世界其他地区——这颠覆了富裕国家与发展中国家在公共服务供给上的通常排序。

宏观经济背景在很大程度上解释了这种情绪。根据桑坦德银行（Santander）2025年1月发布的全球住房市场报告（援引国际清算银行数据），全球实际房价较全球金融危机后的水平高出约20%，发达经济体在经历多年货币紧缩后，2024年房价仍上涨了1%。 ✓ 已证实 [2] 同一报告指出，国际清算银行将过去五十年间住房供给弹性的持续下降视为房价上涨的核心结构性驱动因素——这一发现具有深远的政策意义，本报告将反复论及。

住房危机的人力代价远不止于被挫败的期望。OECD《社会概览2024》报告发现，在八个OECD国家中，超过40%的低收入住房抵押贷款持有者在2022年将可支配收入的40%以上用于住房。 ✓ 已证实 [4] OECD各国官方统计的无家可归者超过200万人——而这一数字尚未涵盖更庞大的居住在不达标、过度拥挤或不安全住房中的群体。桑坦德银行2025年分析还指出，住房已成为多数OECD国家中阻碍生育意愿的第二大因素——将住房危机与从首尔到罗马各国政府忧心的出生率下降直接关联。 ◈ 有力证据 [2]

当前危机的显著特征在于其同时性。无论是超大城市还是中等城市，无论是英语国家的移民经济体还是欧洲大陆，无论是自由市场模式还是协调市场模式，住房问题已普遍变得难以负担。在多数OECD国家，1985年之后出生的一代所面临的住房市场，对首次购房者的不利程度远超其父辈。理解个中缘由，需要追溯两条交织的历史脉络：既有房产所有者对规划体系的政治俘获，以及住宅地产向全球资产类别的转变。

现代分区制度的起源本无可厚非。二十世纪初，纽约、法兰克福和伦敦的改革者致力于将有毒工业用途与居住区分离，阻止房东将工人塞入阴暗的出租屋。这些都是实实在在的公共利益。然而，在战后数十年间——尤其是在美国、英国和澳大利亚，大规模推广住房自有制以及由此形成的房主选票集团之后——分区制度发生了变异：从公共卫生工具蜕变为限制住房供给、保护“社区特色”（这一措辞自诞生之日起就承载着种族和阶层排斥的含义）以及维护现有房产价值的机制。

这一转变的政治经济学逻辑并不隐晦。房主直接受益于房价上涨：资产净值在睡梦中增长。租户和潜在首次购房者承担代价。然而房主的投票率更高，对地方政治竞选捐款更多，参与规划会议的人数远超流动性更强、时间更紧的租户群体。结果是民主规划体系对既有利益者产生了系统性偏向，而新进入者处于劣势。

美国的后果尤为充分地记录在案。根据独立研究所（Independent Institute）2025年的分析，“邻避”运动（NIMBY，“不要建在我家后院”）——即对新建住宅开发项目的反对——至少自1970年代起便通过反增长政客、限制性选票提案和旷日持久的诉讼在加利福尼亚州运作。该分析援引了伯克利市（Berkeley）的案例：一个住房项目被阻挠了八年，该市最终在败诉后被判支付400万美元赔偿金。 ✓ 已证实 [6] 同一分析指出，“邻避”运动增加了难以预测的监管成本，令建筑商和贷款机构望而却步——这一威慑效应在2024年7月得到了戏剧性印证：美国最大的多户型住宅开发商之一伍德合伙公司（Wood Partners）宣布完全停止在加利福尼亚州的所有新项目。 ✓ 已证实 [6]

这一现象并非美国独有。在英国，1947年《城镇与乡村规划法》(Town and Country Planning Act 1947)将自由裁量决策权赋予地方议会——而议会的民选成员不成比例地来自房产所有阶层。在澳大利亚，州级规划上诉和地方议会否决权使悉尼和墨尔本尽管土地充裕，却催生了全球最昂贵的住房市场。在爱尔兰——IMF记录的代际住房差距最大的国家——零散的乡村建房许可、都柏林周边的绿化带限制以及第三方异议权共同造成了首都的长期供给不足，而全国人口仍在增长。

“邻避”机器之所以如此持久，在于它作为再分配机制几乎是隐形的。分区限制被包装为环境保护、遗产保存、交通管理或社区特色维护。排斥的语言是关怀的语言。只有从宏观视角审视——作为一个阻止在人们想要居住之处建造住房的体系——其再分配本质才变得清晰：从年轻人、流动人口和较不富裕者向年长者、定居者和既有产权者的财富转移。

桑坦德银行2025年住房报告援引的国际清算银行数据显示，过去五十年间住房供给弹性的持续下降是全球房价上涨的核心驱动因素。 ◈ 有力证据 [2] 供给弹性——即住房存量对价格上涨和人口增长的响应程度——本身取决于规划法规。规划宽松之处，房价稳定；规划严苛之处，每一次需求冲击都推动房价向上棘轮。本报告后半部分考察的三座城市——维也纳、新加坡和东京——各自代表了解决供给弹性问题的不同结构方案。三者都有效。三者在政治上都难以复制。

住房经济学中没有哪场辩论比以下两种结构性解释之间的交锋更具影响力，也更加悬而未决。第一种观点以哈佛大学爱德华·格莱泽（Edward Glaeser）为代表的城市经济学家为主，认为住房危机从根本上是供给危机：政府人为地增加了在人们想要居住之处建造住房的难度，由此产生的稀缺推高了房价，无论多严厉的金融监管都无法克服。第二种观点来自批判性城市研究和非正统经济学，认为住房金融化——将住房视为投资资产和财富储藏手段而非居住空间——从根本上扭曲了价格和政策回应，导致所有权集中、租赁品质下降，无论供给如何，收入分配底层的一半人口都被排斥在外。

两种立场都有严肃的学术支撑，也都面临严重的实证困难。

这场辩论之所以重要，在于两种诊断导向截然不同的政策处方。若供给是主要约束，正确的回应是放宽分区、简化规划审批、建造各种产权类型和价位的住房——期待供给增加将平抑整个市场的价格。若金融化是主要驱因素，供给侧措施可能只是为机构投资者提供更多产品，对首次购房者或租户收益有限；正确的回应则应包括对投机性土地持有征税、限制短租平台、监管机构买房出租行为，以及恢复非市场化住房作为大规模产权选项的地位。

诚实审视实证证据，两种力量都是真实存在的，其相对权重因具体情境而异。东京的经验——将在第06节详述——为供给论提供了最有力的证据：一座拥有近4000万人口的超大城市，数十年来通过宽松分区维持了可负担性，不受货币环境影响。然而东京近年来的经历——日元走弱和中国房地产危机引发的资本外流在2024至2025年触发了新一轮可负担性冲击——表明足够大的金融流动可以压倒即便是设计精良的供给体系。 ◈ 有力证据 [10]

维也纳模式则相反地证明，通过大规模公共所有权将住房完全从市场中剥离，可以在不依赖供给弹性的情况下抑制租金——但代价是特定的财政安排（根据美国企业研究所2024年分析，对所有奥地利劳动者征收1%的工资税）， [9] 并可能产生影子市场和维护赤字等扭曲现象，右翼批评者对此多有记录。

供给还是金融化是根本原因——这一争议本身就是核心叙事。只接受其中一种诊断的决策者必然开出不完整的处方，而为不完整处方买单的，绝大多数是年轻人、租户和穷人。

维也纳住房模式的故事始于1920年代，彼时的维也纳由奥地利社会民主党执政——这一时期被称为“红色维也纳”（Rotes Wien）。1919年至1934年间，市政府在382个住宅综合体中建造了约65,000套公寓，资金来源于对奢侈品和大面积住宅征收的累进市政税。其中最著名的卡尔·马克思大院（Karl-Marx-Hof），位于德布林区（Döbling），绵延超过一公里，包含约1,300套公寓，自1930年竣工以来持续为维也纳居民提供住所至今。

维也纳与几乎所有其他曾在二十世纪中叶建造社会住房的西方城市的根本区别在于它没有做的事：出售。当玛格丽特·撒切尔（Margaret Thatcher）的“购买权”政策在1980年至1994年间将150万套英国市政住房转为私有时，维也纳岿然不动。当1990年代和2000年代社会住房私有化浪潮席卷瑞典、爱尔兰和荷兰时，维也纳岿然不动。结果是，根据该市官方社会住房门户网站的数据，维也纳190万居民中约50%居住在补贴住房中——要么在22万套市政Gemeindebau单元中，要么在20万套以市政补贴建造的合作社公寓中。 ✓ 已证实 [5]

这一规模对市场产生了显著且有据可查的影响。根据气候与社区研究所（Climate and Community Institute）2025年6月的报告，维也纳2023年每平方米平均租金为10.50欧元——不到伦敦内城租金的三分之一，是西欧主要城市中最低的。 ✓ 已证实 [11] 至关重要的是，这种价格抑制效应并不局限于社会住房部门：庞大的低于市场价的住房存量压低了整个私人租赁市场的租金，即使是从未申请或获得社会住房租约的居民也从中受益。 ◈ 有力证据 [5]

维也纳目前的住房计划——Wohnbauoffensive 2024+（“住房攻势2024+”）——承诺为超过45,000人建造22,200套新的补贴公寓，总预算28亿欧元，其中包括11亿欧元的直接公共补贴。根据该计划，所有新规划用地的三分之二必须分配给社会住房，目前该市持有约300万平方米土地用于未来开发。 ◈ 有力证据 [12] 值得注意的是，维也纳没有设置独户住宅分区类别——这一结构性缺位避免了其他城市因低密度郊区蔓延而产生的高土地消耗和低收入居民高通勤成本的双重问题。 ◈ 有力证据 [12]

然而，维也纳的批评者——包括美国企业研究所（AEI）2024年的一项分析——提出了值得认真对待而非简单驳斥的关切。该分析指出，奥地利将约0.25%的GDP用于社会住房（OECD中占比第三高），部分资金来源于对所有奥地利劳动者征收的1%工资税，无论收入高低——这是一种累退机制，将资源从低收入劳动者转移到住房体系的行政运作中。 ⚖ 有争议 [9]

更具实质性的是，该分析援引研究估算，该市公共住房在2016年面临相当于年租金收入1.6倍的维护资金缺口——据报道，这一资本赤字迫使维护工作延迟，并导致约三分之一的市政住房缺少集中供暖或私人卫浴。此外，Ablöse（“转让费”）影子市场——即新租户被要求支付数千欧元作为继承社会住房租约的代价——也有据可查，这削弱了该体系公平透明的主张。 ⚖ 有争议 [9]

因此，对维也纳的诚实评估既非一味赞美，也非意识形态式的否定。以最重要的指标——普通居民支付的租金——来衡量，它是西方世界最成功的大规模社会住房体系，其成就建立在百年政治承诺之上，经受住了法西斯主义（1930年代曾短暂夺取住房资产）和新自由主义时代私有化浪潮的考验。其维护缺口和影子市场是真实存在的缺陷，但这是一个正在运转的体系的缺陷，不能否定其根本成就。其他城市面临的问题不是维也纳的特定制度形式能否复制，而是其哪些结构特征——首先是永久性公共所有权和持续建设的制度要求——可以适应不同的政治环境。

1960年新加坡建屋发展局（HDB）成立时，这个城市国家还是一个贫民窟遍布的殖民转口港，优质住房严重匮乏。建局仅三年，HDB便建成了21,000套组屋。十年之内，根据HDB官方记述，住房危机已基本解决。 ✓ 已证实 [13] 如今，超过100万套HDB组屋分布在24个市镇和3个住宅区，容纳了新加坡约80%的常住人口，其中九成为自有产权而非租赁。 ✓ 已证实 [13]

新加坡模式在理念上与维也纳恰好相反：维也纳将低于市场价格的租赁视为核心社会公益，新加坡则优先推动住房自有。使大规模公共住房自有成为可能且无需大额首付的机制，是中央公积金制度（CPF）——一项雇主和雇员共同缴纳的强制储蓄计划，合计缴纳率最高可达工资的34.5%。公积金储蓄可直接用于偿还HDB住房贷款，这意味着居民可以用已经储蓄的资金购房——极大地拓宽了无积蓄家庭的购房渠道。 ◈ 有力证据 [14]

2017年，HDB获得了11.9亿新加坡元的公共补贴——世界银行2024年3月的分析认为，相对于该计划的规模和成效，这一数字并不算高。同一分析还强调了HDB住宅区的刻意融合设计：混合收入布局、高品质公共交通接入和公平的学校分配。新加坡HDB住宅区的种族融合配额——一项独特且在政治上有争议的特征——也被认为有效防止了法国、瑞典和英国社会住房中出现的族群隔离现象。 ◈ 有力证据 [14]

然而，新加坡模式的政治前提条件不容回避。HDB运作于一个拥有强制土地征收权的政府之下——1966年《土地征用法》(Land Acquisition Act)允许国家以低于市场价的价格征用土地，大幅降低了计划成本，并防止了在其他司法管辖区扭曲住房市场的土地囤积行为。新加坡还是一个没有市政与中央政府之间张力的城市国家，使得那种在联邦制国家或规划权力下放至众多地方议会的城市中结构性不可能实现的统一、长期政策执行成为现实。

将新加坡模式视为全球样板的批评者指出，这些前提条件本身就构成了否定。该城市国家约590万的人口规模，其单一执政党（人民行动党自1959年以来不间断执政），以及事实上不存在有意义的土地用途反对——使其在民主理论上如同在住房政策上一样属于例外。不过正如世界银行的分析所指出的，该计划的核心洞见——大规模公共补贴可以实现大众自有住房、强制储蓄可以替代仅富裕阶层才能进入的抵押贷款市场、融合而非隔离能产生更好的社会成果——即便制度形式不可复制，这些理念本身是可以移植的。

新加坡自身也面临新兴压力。近年来，随着人口和收入水平增长，HDB转售组屋价格显著攀升，引发了该模式能否为住房市场新进入者维持可负担性的疑问。一级市场（新建BTO组屋，价格仍受大量补贴）与二级市场（转售组屋，价格可能相当可观）之间的区别，造成了一个双轨体系，其公平性问题在新加坡国内日益受到讨论。

东京是全球人口最多的都市圈，大东京地区约有4000万人口。以全球超大城市的标准衡量，它也出人意料地平价。根据2024年发表在《国际创新科学与研究技术期刊》（IJISRT）上的学术分析，东京市中心一室公寓月租约为8万日元——以2024年汇率计算约合500美元——而曼哈顿同等面积的公寓约需4000美元。 ✓ 已证实 [15]

这种可负担性并非源自城市的衰退或停滞。东京持续从日本各地和海外吸引移民，经济仍是全球最具生产力的经济体之一，公共服务——交通、医疗、教育——位居全球主要城市前列。这种可负担性源于IJISRT分析所识别的三个相互强化的审慎政策选择：日本住宅较短的物理和财务使用寿命（鼓励快速重建和持续供给增加）；极为宽松的混合用途分区，允许在商业和轻工业区建造住宅；以及中央政府覆盖地方的开发审批权，有效瓦解了地方“邻避”运动。 ◈ 有力证据 [15]

核心法律机制是日本1968年确立的国家分区体系，包含12个由中央政府界定的土地用途分区。其中10个分区允许建造住宅，包括商业区和轻工业区。根据《大道期刊》（Inroads Journal）2024年1月的分析，这一体系从结构上使地方团体几乎不可能阻止新建住宅，从而消除了美国、英国和澳大利亚规划政治中“邻避”运动赖以存在的制度前提。 ◈ 有力证据 [10]

小泉纯一郎首相2002年推行的“都市再生”政策进一步加速了这一进程，提高了重新分区和建筑许可审批速度，强化了国家体系中供给宽松的特征。《大道期刊》分析记录的结果是：二十一世纪前二十年，东京实现了价格稳定、大型国家中最低的无家可归率和较高的住房满意度——在任何大型民主国家城市中前所未有的持续可负担性纪录。 ◈ 有力证据 [10]

东京住房充裕的一个统计奇观是其产生的大量空置住房。IJISRT分析援引的日本政府数据显示，2018年全日本共有849万套空置住房——几乎是1998年的两倍——预计到2038年这一数字可能达到2303万套。 ◈ 有力证据 [15] 这与伦敦、悉尼和旧金山面临的稀缺问题恰恰相反：从某种意义上说，日本相对于其人口趋势过度建造了，在农村和后工业化地区产生了大量空き家（废弃住宅），这些本身正在成为规划和社会挑战——而城市地区仍然供给充足。

然而东京模式正面临新的压力测试。根据《大道期刊》2024年的分析，近期日元走弱和中国房地产危机引发的资本外流，在2024至2025年引发了东京房价的显著攀升——驱动因素并非国内需求，而是国际投资者在贬值货币环境下寻求稳定资产。 ◈ 有力证据 [10] 这对“供给侧宽松足以在面对足够大规模金融流动时维持可负担性”这一前提构成了挑战——也印证了金融化分析倡导者一直以来所强调的纯供给模式的局限性。

全球南方的住房危机与OECD城市的可负担性危机在结构上截然不同，但两者之间存在因果关联。在富裕民主国家，问题主要是价格：住房存在，但年轻人和低收入群体在经济机会集中的城市租不起、更买不起。在撒哈拉以南非洲、拉丁美洲以及南亚和东南亚，问题更为根本：所需数量和质量的住房根本不存在，现有住房中有相当大比例建于正式监管框架之外，缺乏产权保障，且选址于易受洪灾、疫病和强制驱逐威胁的地点。

根据美国战略与国际问题研究中心（CSIS）2025年的分析，非洲有近2.4亿人居住在非正规住区，几乎占非洲城市人口的一半。 ✓ 已证实 [16] 撒哈拉以南非洲家庭平均将43.5%的收入用于住房——远高于31%的全球平均水平——导致用于食品、教育和医疗的资源严重不足。 ✓ 已证实 [16] 非洲房地产市场2024年估值为2234.3亿美元，预计到2033年将达3323.2亿美元——但这一增长反映的是服务于高收入家庭的正规市场活动，而非面向大多数城市居民的大规模可负担住房建设。

拉丁美洲的形势同样严峻。一项2024至2025年援引美洲开发银行（IDB）数据、发表于《里约时报》（Rio Times Online）的分析记录了11个拉美和加勒比国家平均23.8%的住房质量缺口——意味着近四分之一的住房结构不达标、过度拥挤或缺乏基本服务。住房数量缺口——即住房单元的绝对短缺——平均占住房存量的9.6%。 ✓ 已证实 [17]

拉丁美洲住房市场失灵的分配维度尤为触目惊心。在哥斯达黎加，90%的新建住房面向收入最高的30%人口——其余70%的人口只能在非正规市场中寻找出路、等待不足的社会住房项目，或在无基础设施的土地上自建住房。 ✓ 已证实 [17] 在巴西，同一分析援引的IDB数据显示，在国民经济增长10%的同时，非正规住区（贫民窟）反而扩张了11%——证实了经济增长本身并不能转化为低收入城市居民的住房可及性。整个地区每年新增的大约100万个城市家庭中，有三分之二落入非正规住房。 ◈ 有力证据 [17]

全球南方住房危机与OECD危机有一个共同的结构特征：这主要是一场政治经济失败，而非资源匮乏。非洲房地产市场正在快速增长，拉丁美洲建筑业活跃且规模庞大。问题不在于建设能力缺失，而在于缺乏将这种能力引导向为多数人而非少数人建房的机制——金融的、制度的和监管的。两个地区的低收入家庭抵押贷款市场仍然不发达或不可及。社会住房项目（如果存在的话）通常资金不足、选址偏远（为降低土地成本而远离就业中心），且受困于腐败和庇护主义。土地产权的不安全既阻碍了对非正规住区的私人投资，同时又使居民面临被驱逐的风险。而由气候变化、农业衰退和城乡收入差距驱动的快速城镇化，正在以任何公共或私营住房项目迄今都无法匹配的速度增加城市人口。

对全球南方而言，维也纳、新加坡和东京的经验有参考价值，但需要因地制宜的转化。新加坡的公积金机制——引导强制储蓄用于住房——对于拥有运作良好的工资支付体系的中等收入发展中国家而言，可能是最具可操作性的模板。像日本那样将分区权力集中到中央政府，需要拆解根深蒂固的地方政治经济结构。维也纳的永久性公共所有权模式则要求多数撒哈拉以南非洲国家政府目前不具备的财政能力和制度延续性。不存在简便的答案，但这并不意味着这些案例无关紧要——恰恰相反，它使诚实分析其前提条件变得更加重要。

本报告考察的三个案例——维也纳、新加坡和东京——决定性地证明，通过截然不同的手段实现大规模住房可负担性是可行的。三者共有的不是特定的政策工具，而是一组结构性条件：压倒短期既得利益的政治意志；防止现有土地和房产所有者限制供给的制度机制；跨越选举周期的长期财政承诺；以及将住房视为社会公共品而非纯粹金融资产的理念框架。三者所缺乏的，是在多数OECD国家和中上收入国家那种民主化、分权化、金融化的政治经济体制中的轻易可复制性。

OECD自身的社会住房数据表明，多数富裕国家与上述任何一种模式之间都存在巨大差距。根据OECD《社会概览2024》，社会住房占住房总量超过15%——即发挥重要作用——的OECD国家仅有四个：荷兰、奥地利、丹麦和英国。 ✓ 已证实 [4] 在美国、加拿大、澳大利亚以及南欧和东欧大部分国家，社会住房要么沦为仅服务于最边缘化群体的残余体系，要么已被大规模私有化。而这些恰恰是代际住房差距最大、不满情绪最高的国家。

诚实的政策综合分析意味着什么？本报告的证据支持一套根据政治和财政环境量身定制的差异化干预措施菜单，而非对任何单一模式的意识形态式遵从。

就房主政治权力根深蒂固的高收入OECD国家而言，最可行的近期干预措施是在现有民主框架内运作、同时逐步改变激励结构的举措。国家级分区授权——如日本1968年的做法，以及新西兰《城市发展国家政策声明》(National Policy Statement on Urban Development)已开始尝试的那样，覆盖地方“邻避”否决权——可以削弱供给阻碍的结构性基础，而无需在资产价值问题上与房主直接对抗。土地增值收益机制——将规划增值导入公共财政而非土地所有者——可以在不需要达到奥地利水平的普遍税收的情况下为社会住房项目提供资金。而终结投资房产的税收优惠待遇——包括资本利得优惠、负扣税（negative gearing）和高价值主要住所豁免——可以在边际上减弱金融化的激励。

就城市人口不断增长的中等收入国家而言，新加坡的公积金模式提供了最具可操作性的模板：将引导至住房的强制储蓄与防止土地囤积的国家土地征用权相结合，一旦体系达到规模，便能以相对较低的持续财政成本实现大规模可负担住房自有。其政治前提——政府愿意征用土地并引导储蓄——要求虽高但并非不可能实现；包括乌拉圭在内的几个拉美国家（其合作社住房模式自1968年以来持续运作）已展示了这一方案的变体。

就面临最严峻非正规住区危机的低收入国家而言，当务之急是产权安全——将非正规住区从面临驱逐风险的区域转化为稳定社区，使居民有信心投资改善自己的住房——结合有针对性的基础设施供给。在内罗毕或拉各斯全面复制维也纳或新加坡模式是一代人的工程。但选择不保障非正规住区产权、不大规模建设社会住房本身也是一种政策——其代价由目前居住在非正规住区的2.4亿非洲人以及随着城镇化加速将加入他们行列的数亿人承担。

IMF在2024年12月记录的代际差距——OECD 18至39岁成年人中60%对住房可负担性表示担忧，而55至64岁群体中仅为38%——不仅仅是一个数据点，更是一则预言。随着被住房市场锁定的年轻群体在人数、政治影响力和选票权重上不断增长，住房问题的政治经济格局终将转变。问题是，这一转变是否足够迅速、方向是否足够激进，以防止又一代人被永久排斥在界定二十一世纪经济地理的城市之外。