日本的2591名无家可归者——以及不被计入的十万隐形人口

每年一度，天色未明，日本各地方政府的工作人员便穿行于城市公园、河岸两侧与车站建筑之间，逐一清点街头露宿者。他们记录下纸板上、帐篷里、桥洞下与门廊中过夜的身影。2025年的全国普查共记录到2591人[1]——其中男性2346人，女性163人，性别不明者82人。大阪以763人居首，东京紧随其后为565人，神奈川县则有366人。总数较2024年下降8.1%，延续了自2003年峰值25296人以来超过九成的回落幅度。

这一下降并非纸面数字。2026年的东京、大阪与横滨街头，帐篷更少，纸板营地更少，露宿者也更少，为过去四分之一世纪以来的最低水平。✓ 已证实与旧金山、洛杉矶、巴黎或柏林的可见无家可归人群相比，日本城市呈现出一派罕见的秩序井然与表面富足。国际评论人士也常将2591这一数字视为佐证，认为日本凭借文化、福利与政策设计的某种综合，解决了更富裕国家长期束手无策的难题。

这种表象，正是几乎所有英语媒体在解读日本无家可归问题时所聚焦的政策成就。自2010年代初以来，造访日本的西方记者陆续推出一批又一批报道，将日本塑造为低无家可归率的成功典范，归因或归于儒家家庭义务，或归于战后福利设计，或归于强烈的耻感文化，或归于上述三者的某种组合。这种框架确有现实依据：任何从羽田机场入境、前往东京市中心的访客，都能体会到旧金山或西雅图早已失去的公共秩序。◈ 有力证据问题在于，这种叙事默认了一个前提：可见无家可归人口与全部住房不稳定人口的比例在各国之间大致相当——而恰恰在这一点上，日本案例与其他国家截然不同。

麻烦从追问统计对象的那一刻便开始浮现。◈ 有力证据厚生劳动省的调查仅记录在其指定的公共户外空间过夜的人群——公园（25.5%）、路旁（24.1%）、河岸（21.6%）、车站建筑（5.8%）以及其他户外场所[1]。任何在屋顶之下过夜者，无论住所如何脆弱、如何临时、如何接近赤贫，按定义皆不属于无家可归。经济合作与发展组织（OECD）2024年发布的日本国别说明明确指出，该口径与欧洲、北美及大洋洲的定义存在重大的不可比性[5]。

由此带来的统计后果是：日本仍沿用1990年代为隅田川、新宿等地可见帐篷人群所设计的口径——而那批人群或已离世，或经福利安置进入屋内，或转向调查所看不见的另外三种住房不稳定形态。这个开创全球宜居城市排名的国家，单单在此一领域，选择了一种在任何富裕民主国家眼中都不完整的指标。✓ 已证实2591这一数字是真实的，它所遗漏的同样也是真实的[2][5]。

网吧难民（“ネットカフェ難民”，即ネットカフェ難民）——这一概念形成于2000年代中期，用以描述一种至今仍被日本福利统计拒绝命名的现象。东京一处24小时漫画喫茶店的躺椅包厢，每晚租金在1500至2500日元之间，往往附带免费淋浴、自动贩卖机、毛毯与电源插座。对于工时不规律、无法通过房东担保人审查、或正逃离原住址的人而言，这是东京中心地带最廉价的一种可行室内栖身方式[3]。从法律定义看，这并非无家可归；从生活实质看，无疑是。

具体数字存在争议，但方向高度一致。东京都政府2018年的调查显示，仅东京一地每晚便有1.5万名网吧使用者，其中约4000人实际处于无家可归状态——即并无其他住所[4]。受都政府委托开展住房援助的非政府组织“东京挑战网”将全国规模外推至10万至30万人之间⚖ 有争议。区间上限存在争议，下限则无人异议。

网吧之外，是第二层隐形：长住胶囊旅馆者。胶囊旅馆最初为错过末班车的工薪族而设，如今在新宿、新桥与梅田，越来越多地接纳按周或按月入住的居民——他们的全部衣物收纳于一只投币储物柜，每月开支相当于一间一居室住房（含押金与担保费）的三分之二。◈ 有力证据2024年OECD的一份评估指出，日本任何一级行政区都未对这一群体进行统计，尽管在欧盟，按欧洲无家可归类型学ETHOS Light分类，等量人群被归入“居住于无家可归者住所中的人”[5]。

第三层是日本福利工作者所称的“义务之下的借宿”——成年子女、离异配偶与年长亲属，因与亲属同住而在形式上“有所居”，但其存在并不受欢迎，处境或附带条件，乃至遭受暴力。东京最具影响力的反贫困非政府组织“萌芽支援中心”的调查显示，这一群体构成了女性住房不稳定人群中规模最大的单一类别[11]。她们绝无可能进入任何无家可归统计——无论日本的还是其他国家的——因为统计单位是住所，而非个人在其中续留的权利。

在此之下还有第四层：长期入住周租型酒店的人群，尤以大阪、川崎以及名古屋远郊为多。一些原本经营中端商务旅馆的建筑，已被改造为事实上的单间居所。9平方米的房间月租在3.5万至5万日元之间，须先付后住，既无租约权利，也无押金返还保障。◈ 有力证据福利工作者反映，这一类居民正不断壮大：多为四五十岁的前工薪阶层，往往是在离婚、债务清偿或公司倒闭后陷入此境，因无法通过房东与担保人的常规审查而难以重返租赁市场。他们头顶有瓦，手中有钥匙，但既无租约，亦无救济渠道，更不出现在任何一份无家可归调查中。

累积起来的效应是：2591这一数字，已经成为一种类别，而非一种测量。✓ 已证实它捕捉的是最容易被路人看见、也最让地方政府难堪的人群——而把其余的住房不稳定人口转化为统计上的空白[2][5]。这种消失并非否认，而是定义本身使然。

这三处街区都是日本战后重建留下的遗产。自20世纪50年代直至泡沫经济年代，它们承担着劳动力市场蓄水池的角色：清晨的招工大厅将男性派往建筑工地、港口与工厂，当日签约、当晚现金结算。工人们栖身于“宿屋”——只有三四张榻榻米大小的单间——并在公共食堂用餐。✓ 已证实釜崎在1990年的鼎盛时期，曾容纳约3万名男性劳工；今日这片二十公顷的街区仍有1.9万至2.5万人栖身于此，绝大多数是高龄独居男性[8]。

泡沫经济崩溃、雷曼冲击与长达四十年的建筑业机械化，终结了日雇劳动经济。当年修筑日本高速公路的那些工人，并未退隐至地方平房，而是在宿屋中老去。曾经每日调度数万人的招工大厅，如今的日常仪式换成了福利行政。在山谷，约3800名男性居住在仍存的145栋宿屋之中，其中九成以上靠生活保护度日[8]。街道之所以平静，并非因为这些男人在常规意义上获得了住房，而是因为国家直接把钱付给宿屋经营者，而他们则被要求不要死在公共场所。

从政策效果上看，宿屋街区构成了2002年《无家可归者自立支援特别措施法》在室内一端的最终归宿。该法的立法对象是仍具就业能力者：经费用于建立收容所、职业培训与就业援助。五年之内，全国共设立约40处此类收容所。然而它们所要服务的人群，在政策完成再吸纳之前，便已老去并退出劳动力市场[5]。结果是男性的流向变为：从街头进入收容所，再从收容所进入宿屋，最后从宿屋进入生活保护——一条让户外清点数字稳步下行、却未触及结构性贫困的管道。

这正是釜崎与山谷之所以是统计意义上的例外，而非城市更新意义上的成功的原因。◈ 有力证据这些男人住在室内，但所谓“室内”，不过是1.6米乘1.8米的单间，多半须共用浴室，没有厨房，并禁止访客[8]。这类建筑在法律条文上被称作“简易宿所”——既非公寓，也非收容所。按欧美口径，这些居民会被归入ETHOS分类下的“居住于非常规住所者”，并按无家可归人口计入；按日本口径，他们则属于“有住房者”。

横滨的寿町以及其他地方的“宿屋街”，走过的是相似的轨迹。由这种地理分布可以看到底层运作逻辑：日本并未真正解决无家可归问题，而是将其圈定在不被记录为无家可归的行政区域之内。这些男性不再露宿街头，单看绝对人道意义，确属进步——他们睡在床垫上，有可上锁的房门、有取暖的房间。✓ 已证实但这同时也是一次范畴上的腾挪。所谓2591，正是这一系列腾挪完成之后所留下的可见残余。

在日本申请生活保护，符合条件者必须前往所在区役所的福利窗口现身办理，出具资产与收入证明，并接受所谓“扶养照会”（fuyo shokai）的家庭支援问询。福利工作人员会联系申请人的父母、成年子女，乃至兄弟姐妹，询问其是否能在公共资金动用之前为申请人提供扶养[6]。这道程序在制度文本上不过是流程，在现实生活中却令人不堪。许多申请人宁可放弃申请，也不愿让自己的疏远、成瘾、债务或事业失败被告知亲属。

律师与福利工作者描述了一种与之并行的一线做法——所谓“水際作戦”（mizugiwa sakusen），直译为“水边战术”，意指在申请人触及福利之前便加以阻拦。具体操作包括：在窗口劝阻申请、要求申请人先去找工作、建议先与亲属商量、声称待遇微薄或将遭驳回、索取法律并不要求的材料[6]。厚生劳动省否认上述做法属于政策。然而，无论是否承认，22.9%这一领取率，在结构上已与一个有意识拒绝合格申请人的制度难以区分。

累积数字相当触目。截至2025年12月，约有164万户家庭——占全日本家庭总数的约2.9%——正在领取生活保护。其中超过半数为老年户主，逾九成是单身户[6]。该制度的覆盖对象主要是已被制度纳入的老年人——尤其经由釜崎与山谷而进入——但对在职贫困者、65岁以下单身母亲，以及虽有亲属关系却已疏离者，存在明显失覆。正是因为入门门槛之高，留下的人才显得“依赖度之高”。

该制度同时编入了一种外国居民无从摆脱的不对称。2014年7月，日本最高法院裁定，非日本国籍者——包括在日本出生、纳税数十年、终身缴纳社会保障的特别永住者——对生活保护并无法定权利[7]。✓ 已证实他们可凭行政自由裁量获得救助，但若遭拒，则无法以法定权利受到侵害为由提起申诉。由此，外国人福利长期处于一种“国家恩赐式”的不稳定状态——自该判决以来，地方政府对相关权限的收紧从未停止。

在《亚太杂志：日本聚焦》撰文的马修·彭尼（Matthew Penney）则认为，耻感、扶养照会与自由裁量式把守的组合，并非文化偶然，而是一种国家政策——一种在财政上高效、能产出低官方贫困数字、却让大量陷入困境的家庭无人触及的方法[11]。领取率因此可视为一种价格信号，衡量的是国家在“符合条件”与“获得权利”之间设置了多少摩擦。◈ 有力证据当这一摩擦定格在22.9%，它所发挥的，正是其被设计来发挥的功能。

日本的福利体系建立在一种家庭模型的假设之上：男性“工薪族”为主要谋生者，妻子操持家务、抚养子女，在正式就业中累积养老金缴费，丧偶后则依配偶福利继续生活。该体系对这一家庭类型尚能正常运转——只是在今日日本，这种家庭已不再是多数。增长最快的家庭类型——单身母亲、终身未婚女性、离异女性、年迈寡妇——都尴尬地横亘在制度的接缝之上。✓ 已证实日本约有半数单身母亲家庭中的儿童生活在贫困之中[10]，单亲贫困率位居OECD之首。

对老年女性而言，差距还在扩大。约25%的日本老年女性低于相对贫困线，而老年男性这一比例约为10%。◈ 有力证据在终身未婚或离异的老年女性中，比例进一步升至50%左右[10]。机制本身是机械性的：日本基础国民年金，在缴费满40年时方可全额领取，每年约77.78万日元，折合每月约6.5万日元，远低于单身城市居民的官方贫困线。由于兼职、育儿中断与照护义务，女性的缴费记录普遍不完整，所获年金也因此低于男性。

这些女性都去了哪里？几乎从不去街头。文化与官僚机制将女性贫困导入更不易察觉的形态：与成年子女继续同住——哪怕关系紧张；以低于市场水平的租金住进老化的UR公团住宅；从事非正式现金工作；以及越来越多地在生命后期入住网吧与胶囊旅馆。同一套机制，把男性的不安全分流到山谷或釜崎，也把女性的不安全分流到“同居共处”与社会生活中的无声退缩。◈ 有力证据随之浮现在数据中的，是孤独死——2024年日本共记录到76020起，其中65岁以上占76.4%，许多人在去世数周乃至数月后才被发现[10]。

外国居民则面临另一套排斥。2014年最高法院判决之后，失业或患病的外国国民只能依赖行政善意，而非法定权利来获得生活保护[7]。2025年针对欠缴养老金与健康保险费的外国居民的执法收紧，又进一步压缩了自由裁量的空间——地方政府利用新的合规框架，取消了一些此前一直在领取救助的长期居住者的待遇。工作年龄段的外国居民一旦失去收入——包括缴费数十年的特别永住者与持签证者——会以不成比例的程度被推向同样的室内隐形：胶囊旅馆、网吧，以及对同乡网络的依附。

综合而言，官方无家可归人口普查——几乎全部为男性、几乎全部为老年、几乎全部为日籍——已无法捕捉2026年最容易陷入住房不稳定的人群。◈ 有力证据同时打两份零工的单身母亲、住在凋敝公团住宅中的68岁离异女性、丰田工厂关闭后失业的日裔巴西工人——他们都不会出现在2591之中。这场普查所测量的，是1995年的可见无家可归[11][5]；而不是当下贫困的真实样貌。

走过池袋东口公园、新宿中央公园或大阪天王寺站前广场，会发现一个奇特的反复出现的细节：公共长椅根本无法使用。它们以五度左右的角度倾斜，使人无法躺下；中间被金属扶手分隔为两到三个独立座位，每一段都短于一个成年人的身体长度；椅身由金属管材制成，夏天烫人，冬天则冷得发疼。在城市设计的专业语汇中，它们被称为“敌意设计”——即有意阻止某种行为，而不是为某种使用提供便利[9]。

这一做法早于2002年的《特别措施法》。1990年代初，泡沫破裂、东京可见无家可归者增多之际，多个区政府便开始在公园、车站前广场与地下通道，加装其官员所称的“行为矫正型”设计。到2000年代初，这一做法已扩散至民间开发商与JR东日本各车站。✓ 已证实《日本时报》（The Japan Times）2020年曾对此做出详尽记录，其中收录了丰岛区公园管理部门公开承认其意图明确为防止无家可归者就地过夜的表态[9]。

丰岛区的表态特别之处仅在于其坦率。其他区政府多以“再活性化”、“安全改造”、“与新城市愿景相协调”等委婉措辞，指代同一种干预。◈ 有力证据有关敌意设计的文献，已对此做法在涩谷（车站入口的圆形金属柱）、新宿（Mosaic Road廊下中央带扶手的长椅）以及横滨（候车区的斜面混凝土平台）等地的存在做过记录[9]。2024年新宿“恶劣长椅”运动——既针对露宿者，亦针对深夜街头饮酒者——则证实这一政策仍在持续，并仍在扩张。

其作用是多层次的。最直接的层面，是这些重新设计的公共空间对正经历无家可归的人毫无用处——他们无法歇脚，无法入睡，甚至无法稍作停留。本应有人使用的可见城市，对这些身体而言已变得无法栖居。次一层的影响是，这些重新设计也让其他人无法使用公共空间——长时间难以站立的老年人、需要平面支撑的残障人士、抱着熟睡婴儿的父母。敌意设计是一种以“统计管理”为目的的集体惩罚。◈ 有力证据它的确奏效：本会在公园里睡下的人，如今睡进了网吧，没有进入无家可归统计；但最终往往出现在孤独死的统计之中。

建筑策略与统计策略之间存在直接呼应。✓ 已证实当一张公园长椅不再可以躺卧，原本会睡在那里的人便被改道至漫画喫茶店或带顶棚的车站通道；当漫画喫茶店也被纳入调查，路径再次转移——转向24小时的麦当劳、卡拉OK包厢，转向亲属家中的几寸地板空间。每一次改道，都意味着身体被推过一条行政边界，决定它是否被记为无家可归。日本模式是一套整合系统：长椅、福利窗口、宿屋、胶囊旅馆、扶养照会问询——它们协同运作，把可见的无家可归转化为不可见的住房不稳定。

正因如此，“日本是如何解决无家可归问题的”这一发问本身，便是一个范畴错误。日本并未解决无家可归，而是通过物理设计、统计定义与行政摩擦的协同组合，让它消失在视线之外。◈ 有力证据其结果——一座没有帐篷营地的城市——是真实的，在最狭义的层面上甚至可以说是人道的。消失是真实的；人去了哪里——这个问题，同样真实[2][5][11]。

美国在富裕民主国家中，无家可归绝对人数最高：2024年1月时点统计为771480人，是自2007年开始统计以来的最高纪录，较2023年跳升18%[12]。美国的方法将收容所内与户外人口在同一夜进行盘点，由住房和城市发展部（HUD）出资的“持续照护”机构（Continuums of Care）协调。其收容体系本身规模庞大——约六成为收容所内人口；户外人口在旧金山、洛杉矶、波特兰、菲尼克斯等城市格外醒目。美国官方数字也被普遍认为低估了一年内的全部流转人口，后者约为前者的4至5倍。

德国无家可归者援助联邦工作小组（BAG-W）2024年的估算显示，全德无家可归人口为102.9万人，其中约44万为住于临时安置点的乌克兰难民与寻求庇护者。◈ 有力证据该数字较2023年上升10.9%，自2022年以来累计上升70%，既反映难民流入，也反映本国住房危机的不断深化[13]。德国将所有无稳定独立住房者纳入统计——包括住在收容所与难民设施中的人——口径远宽于美国或日本。若剔除难民，德国本土无家可归人口约为60万。

英国采取的是一套混合制度。官方“露宿快照”——在10月或11月某一夜进行——2024年秋季录得4667人，2025年秋季为4793人，为开始统计以来的最高值，较2010年基线上升171%[14]。但英国另据1996年《住房法》将约32.5万户家庭认定为法定无家可归，当局对其负有重新安置义务。由此产生一个较低的“可见不安全”数字与一个高得多的“制度内不安全”数字——其方法更接近德国，而非美国或日本。

芬兰位于方法谱系的另一端。该国于2008年采行全国性“住房优先”（Housing First）政策，为正处于无家可归状态者立即提供独立的租约房，不附以戒酒、就业或治疗依从性的先决条件。2008年至2022年间，长期无家可归人口下降68%；2024年全部正处于无家可归状态的人口约为3806人，约占该国550万人口的0.06%[15]。✓ 已证实在OECD国家中，芬兰是唯一在统计意义上接近“无家可归归零”的国家——其手段是法定住房权利，而非对计入对象的重新定义。

四种参照模式——日本的“定义排除式”、美国的“收容所加户外式”、德国的“广义不安全式”、芬兰的“法定权利式”——之所以得出截然不同的数字，是因为它们所测量的本就是截然不同的对象。✓ 已证实将这些数字直接相比的诱惑难以抵挡，在认知上却几乎毫无用处。真正可比的，是政策框架。◈ 有力证据在这一维度上，日本看起来与其说是表现卓越的特例，不如说是一个镜头角度异常狭窄的国家。

由本文证据可归纳出三项基本判断。其一，日本2591人的官方无家可归数字，在体系内部精准，在国际比较中却具有误导性。✓ 已证实它以1990年代定义为基础，测量的是户外露宿者；就这一口径而言，下降是真实的。今日日本桥下的帐篷数量是过去四分之一世纪以来最少的；东京与大阪市中心的街头，按任何尺度衡量，都比可比西方大都市更为安全有序[1]。

其二，官方数字与真实不安全人口之间的差距巨大、结构性，并在一定程度上出于刻意。◈ 有力证据仅东京一地网吧难民便以万计，全国估算在10万至30万人之间。宿屋街区另吸纳了2万至4万依赖福利的前劳工——在七国集团其他国家的任一定义下，他们都会被列为无家可归[4][8]。日本福利仅触达22.9%的符合条件家庭——为发达国家之最低；终身未婚或离异的老年女性贫困率则达50%。隐性人口至少较可见人口高出一个数量级。

其三，可见与不可见的分割，并非偶然，而是设计的产物。◈ 有力证据日本模式整合了物理上的敌意设计（倾斜长椅、分段座位）、统计上的定义（仅计户外）、行政上的摩擦（扶养照会、水際作戦），以及非正式的吸纳（宿屋、家庭同住），构成一套自洽体系——其产出是较低的官方贫困数字与较高的非正式贫困现实。该体系财政上高效——日本福利支出占GDP的比重低于OECD平均水平——在政治上稳定，因为它所生成的不安全人口分散、室内化、且不被看见[11]。

这些含义并不抽象。随着日本人口老化、宿屋一代相继离世，定义了1990年代后“收容模式”的吸纳能力正在收缩。山谷与釜崎的老化失灵，撤去了结构性缓冲；女性与外国居民不安全的上升，则带来了既有体制并未为之设计的人群。◈ 有力证据2024年7.602万起孤独死——其中65岁以上占76.4%，许多人在去世数周乃至数月后才被发现——正是不安全去向何处的领先指标。一间单身公寓里的孤独死，对一份无家可归调查而言是不可见的；对一名法医而言并非如此。

由此引出的政策选择是：日本将继续以定义与摩擦的方式管理不安全，还是转向类似芬兰模式的、以权利为基础的体制？两条路径将产出不同数字——更重要的是，将产出不同的人生。✓ 已证实芬兰的“住房优先”框架，在14年间使长期无家可归人口减少68%，每名重新安置者所对应的成本节约约为2.1万欧元，足以证明在OECD国家的资源水平下，把住房作为法定权利在操作上完全可行[15]。日本的另一种路径——自由裁量、被污名化、低领取率——同样在操作上可行，只是它以慢动作把孤独死作为结局。

2591这个数字，是日本讲给自己听的一个故事，而世界基本选择了相信。◈ 有力证据这个故事并不虚假，只是有所选择。选择的代价由那些不在统计之中的人承担——漫画喫茶店包厢里的女性、在福利窗口前被劝退的外国劳工、已经一周没有与人说过话的UR公团住宅里的年迈寡妇。可见的城市是平静的；而不可见的城市，才是政策真正落定之处——也是越来越多代价被偿付的地方[2][11][5]。