海岸撤退：仅2.8%的海岸线值得修建海堤

海岸撤退并不是各国政府在遥远未来某一天才需要作出的选择。它已经在发生，零零散散，并且顶着别的名目。1989年至2017年间，美国联邦紧急事务管理署（FEMA）在49个州资助收购了43,633套易受洪水侵袭的住宅，房屋拆除后土地恢复为空地✓ 已证实[3]。在北卡罗来纳州外滩群岛，2020年5月至2025年10月间，罗丹特和巴克斯顿共有27栋私人住宅坍入大西洋[4]。2024年6月，300户古纳族家庭、逾千人离开加尔迪苏格杜布岛（Gardi Sugdub），迁入巴拿马本土的新居[5]。斐济已经搬迁了6个社区，并表示最终可能有多达676个社区需要步其后尘[6]。撤退是真实存在的，缺少的只是一个名字。各国政府公开宣布修建海堤，却悄无声息地逐块收购房屋。规划文件里写的是“分阶段适应”或“韧性搬迁”；2018年，加州一座小镇甚至投票禁止其未来的市议会为撤退作任何规划[7][8]。本报告要衡量的，正是数据所要求的与政治愿意公开承认的之间存在多大差距。

物理驱动力正在加速。2024年全球海平面上升0.59厘米，远高于美国国家航空航天局（NASA）科学家预期的0.43厘米；自1993年卫星观测开始以来，年上升速率已增长一倍以上✓ 已证实[9]。自那时起，全球海平面累计上升约10厘米。世界气象组织（WMO）关于2025年的报告将当前速率定为每年约4.1毫米，而卫星观测初期约为每年2.1毫米[1]。2024年，海平面上升主要来自海洋变暖而非冰川融化，这一罕见的反转源于创纪录的高温年份[9]。正如NASA海平面研究员乔希·威利斯（Josh Willis）所言，2024年的上升幅度超出预期[9]。加速本身比任何单一年份都更重要。三十年间速率翻倍，意味着按20世纪90年代海平面设计的基础设施，如今面对的是一个不断移动的靶子；设计标准每推迟一年修订，标准与现实之间的差距就扩大一分。

就美国而言，权威预测来自2022年由美国国家海洋和大气管理局（NOAA）牵头，NASA、美国环境保护署（EPA）、美国地质调查局（USGS）、FEMA和美国陆军工程兵团共同参与的跨部门技术报告。报告预计，到2050年美国沿岸海平面将上升0.25至0.30米，相当于整个上世纪的升幅，中度洪水的发生频率将是目前的十倍以上✓ 已证实[10]。若不大幅减排，到2100年还将再上升0.5至1.5米[10]。在全球尺度上，政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告指出，在极高排放路径下，到2100年海平面“可能”上升0.63至1.01米，并表示不能排除到2100年接近2米、到2150年达到5米的情形◈ 有力证据[11]。这些区间并不离奇。海岸工程师、保险公司和抵押贷款机构如今正被要求以此为规划依据；越来越多的公共机构在发布中值估算的同时一并公布高端情景，原因也在于此。

受影响人口的规模在很大程度上取决于所用的高程数据，而最好的数据不断推高这一估算。2019年，库尔普（Kulp）和施特劳斯（Strauss）利用改进后的高程模型发现，目前已有1.1亿人生活在现今高潮线以下，依靠堤防或天然屏障保护；即便在低排放情景下，到2100年也将有1.9亿人居住的土地预计会低于高潮线◈ 有力证据[12]。在高排放情景下，生活在2100年预计年度洪水位以下的人口最多可达6.3亿[12]。另一项针对低海拔海岸带（海拔不足10米的土地）的评估显示，该区域2015年人口在7.5亿至近11亿之间，核心估算为8.15亿，约占全人类的10%[13]。2025年发表的研究统计，约有2.3亿人生活在距当前海平面1米以内的地方[14]。区间本身就是一项发现。当最佳估算之间相差数以亿计的人口时，不确定的不是暴露规模大不大，而是究竟有多大。

洪水在海平面触及任何惊人阈值之前就已到来。NOAA年度展望预测，2026年至2027年全美高潮洪水天数中位数为7至12天，创历史新高，比2000年水平高出250%以上；到2050年将升至每年55至85天✓ 已证实[15]。高潮洪水常被称为“滋扰性洪水”，即便在晴天也会淹没道路、腐蚀汽车、令雨水管网不堪重负，大多数沿海居民正是以这种形式第一次感受到海平面上升。在关岛，阿普拉港在2025至2026年度记录了77个洪水日[15]。对太平洋环礁而言，走向已成定局。NASA的一项分析发现，无论未来排放如何，图瓦卢、基里巴斯、斐济、瑙鲁和纽埃在30年内都将经历至少15厘米的海平面上升；图瓦卢部分地区目前每年洪水日不足5天，到21世纪50年代将增至约25天[16]。预计到2050年，日常潮汐将淹没富纳富提一半的土地，而那里居住着图瓦卢60%的人口[17]。

对照这一物理趋势，防御的经济账算得相当残酷。巴列斯特罗斯、林克、尼科尔斯等人在2025年利用IPCC最新情景完成的全球分析发现，只有2.8%的全球海岸线修建防护在经济上最优，但这一狭窄地带集中了78%的沿海人口和91%的沿海资产◈ 有力证据[2]。林克与欣克尔此前的一项分析得出几乎相同的结论：约3%的海岸线覆盖了约75%的沿海居民[19]。其中的含义很少被说破。对于全球约97%的海岸线而言，面对海平面上升，经济上理性的应对不是筑墙，而是适应或撤离。海堤一旦有意义，往往意义重大，比如环绕人口稠密的城市、港口和高价值城区。在其他所有地方，问题不在于人和财产是否会从水边后撤，而在于这种后撤是有计划、有资金、公平的，还是混乱、拖延，最后由碰巧拥有海岸最后一栋房子的人买单。

全球平均值掩盖了对沿海居民最关键的变量：脚下土地的升降。2021年，由廷德尔气候变化研究中心罗伯特·尼科尔斯（Robert Nicholls）牵头的分析发现，过去二十年沿海居民经历的平均相对海平面上升为每年7.8至9.9毫米，而全球平均相对速率约为2.5毫米；原因在于全球约58%的沿海人口生活在不断下沉的三角洲上◈ 有力证据[20]。生活在地面抬升区域的人口不到1%。相对海平面上升，即海水上涨与地面运动的叠加，才是淹没街道、使水井盐化、漫过堤防的那个量。2026年1月，伦纳德·奥亨亨（Leonard Ohenhen）等人在《自然》发表研究，考察了全球40个主要河流三角洲，发现其中18个的地面沉降速度超过当地海平面上升速度，使逾2.36亿人在近期面临更高的洪水风险✓ 已证实[21]。尼科尔斯评价这项研究时指出，从风险角度看，海平面上升还是陆地下沉，其实并没有多大区别[21]。

地面沉降的成因大多是人为的。在2026年那项三角洲研究中，35%的三角洲以地下水开采为主要驱动因素，上游水坝导致的泥沙补给不足以及城市建设的重压也起了作用[21]。湄公河、恒河—布拉马普特拉河、湄南河以及黄河三角洲的部分地区每年下沉超过1厘米[21]。湄公河三角洲说明这一风险曾被严重低估。2019年，明德豪德等人证明，该三角洲平均海拔仅比海平面高约0.8米，而非早期影响评估所假定的2.6米，这一误差比一个世纪的预测海平面上升还要大✓ 已证实[22]。这个居住着约2000万人的三角洲，离海水的距离远比规划者以为的要近。孟加拉国41%的人口生活在海拔10米以下，模型显示，仅海平面上升一项，到2050年就将造成130万人流离失所[23]。

中国提供了规模最大的数据集。2024年发表于《科学》的一项研究覆盖82座城市，发现45%的城市土地正在沉降，16%的城市土地每年下沉超过10毫米，影响约2.7亿城市居民✓ 已证实[24]。北京在大型基础设施附近记录到每年最高45毫米的沉降，天津也被列为全国沉降热点之一[24]。研究者预测，到2120年，中国城市土地中低于海平面的比例可能增至三倍，影响5500万至1.28亿人[24]。在美国，2025年发表于《自然·城市》的一项研究发现，全美人口最多的28座城市全部在下沉，约3400万人生活在沉降地面之上，约80%的地面运动可归因于地下水开采[25]。休斯敦是极端案例：全市40%的面积每年下沉超过5毫米，局部区域每年下沉达5厘米[25]。在东海岸，纽约、巴尔的摩和诺福克一半以上的基础设施位于每年下沉1至2毫米的土地上[26]。

• 雅加达：平均每年沉降3.5厘米；雅加达北部部分地区四十年间下沉多达4米，北雅加达约40%的土地如今已低于海平面[27]
• 北京和天津：基础设施附近局部沉降速率每年最高达45毫米；在中国82座城市中，16%的城市土地每年下沉超过10毫米[24]
• 休斯敦：全市40%的面积每年下沉超过5毫米，局部区域每年下沉5厘米[25]
• 湄公河三角洲：平均海拔仅比海平面高约0.8米，部分地区每年下沉超过1厘米[22][21]
• 威尼斯：随着潟湖相对海平面持续攀升，摩西防洪闸（MOSE）2023年升起25次，2024年升起28次[28]

雅加达是地面沉降上升为国家战略的案例。这座城市平均每年下沉3.5厘米，北雅加达四十年间下沉多达4米，北部约40%的土地如今已低于海平面✓ 已证实[27]。据估计，洪灾损失每年达1.86亿美元，若不加干预，到2030年将增至4.21亿美元[27]。印度尼西亚为此作出了全球规模最大的两项海岸决策。2019年，印尼宣布将首都迁往东加里曼丹的努山塔拉，理由之一便是雅加达不断下沉[29]。2025年6月，普拉博沃·苏比安托（Prabowo Subianto）总统再次承诺沿爪哇北岸修建长约500公里的“巨型海堤”，总造价约800亿美元，其中第一期雅加达湾工程耗资80亿至100亿美元，工期8至10年[30]。雅加达的1000万居民不会搬走。迁走的是首都的机构，而且步伐缓慢；留在身后的城市，则准备接受海堤的守护。

日本证明了地面沉降是可以遏制的。东京早在20世纪10年代就在江东区发现了地面下沉，起因是抽取地下水和开采天然气[31]。中央政府相继出台1956年《工业用水法》和1962年《建筑物用地下水采取规制法》，限制抽水并提供替代地表水源，到20世纪70年代，沉降已基本停止✓ 已证实[31][32]。尼科尔斯直接将这一成果归功于此：当局提供了良好的替代水源，并通过法律制止了地下水开采[21]。如今，日本工程师正通过日本国际协力机构（JICA）支持的项目，将这套经验应用于雅加达[27]。然而，这个教训还有后半段。遏制沉降并不能让已经沉下去的土地重新抬升。东京的“零米地带”面积约124平方公里，约占23个特别区的20%，约150万居民永久依赖约60公里连续海堤和15座防潮闸的保护[32]。止住沉降，让东京成了一座只要存在一天就必须设防一天的城市。

因此，问题的两半需要不同的决策。海水上涨是全球趋势，单个政府无力改变，只能据此规划。地面沉降则是地方选择，可以借助水资源立法扭转趋势，东京半个世纪前就是这样做的[31][32]。如果对沉降置之不理，每年数厘米的相对上升可能在几十年内使撤退无可避免，北雅加达便是如此。如果加以控制，换来的也不是安全，而是对防御工程的永久依赖。无论哪种情况，沉降数据都让本报告的核心结论更加鲜明：最暴露于海洋威胁的海岸，往往正是土地本身在移动的地方，而生活在那里的人群恰恰最无力为海堤买单。把地面沉降视为政策失败而非自然灾害，是坦诚讨论哪些海岸守得住的第一步。

防御在经济上确有道理，这一点应当直言不讳。2014年，欣克尔等人在《美国国家科学院院刊》（PNAS）上估算，若不采取适应措施，在海平面上升25至123厘米的情况下，到2100年全球每年将有0.2%至4.6%的人口遭受洪水，预期年损失相当于全球GDP的0.3%至9.3%✓ 已证实[33]。到2100年，堤坝的投资与维护每年耗资120亿至710亿美元，远低于所避免的损失[33]。按这些数字，在城市周围修建防御工程是沿海国家政府所能做的最佳投资之一。荷兰就是活生生的证明。1953年北海大洪水在荷兰造成1,836人死亡、在英格兰造成307人死亡，此后荷兰修建了三角洲工程，使这个约四分之一国土低于海平面的国家，拥有了地球上防御最严密的海岸线[34][35]。鹿特丹、东京和伦敦之所以能在当前海平面下维持运转，正是因为有堤可依。

然而，完整解读同一批全球模型，就能看出这套逻辑的边界在哪里。林克与欣克尔发现，只有约3%的全球海岸线修建防护具有稳健的经济合理性，这部分岸段覆盖了约75%的全球沿海人口[19]。巴列斯特罗斯等人2025年采用IPCC第六次评估报告情景所作的更新，将这一比例定为2.8%，可保护78%的沿海人口和91%的沿海资产◈ 有力证据[2]。同一分析显示，本世纪内可能有400万至7200万人从沿海迁离，净土地损失介于2,800至490,000平方公里之间，其中印度和越南的迁移人数绝对值最大[2]。这些模型并没有说其余海岸毫无价值，而是说在大部分岸段，受保护资产的价值抵不上保护成本；与其把钱花在那里修堤，不如用于搬迁人口和资产、抬高建筑，或者接受周期性的洪水。

在试图设防的地方，造价已跻身史上规模最大的土木工程承诺之列。美国陆军工程兵团2022年针对纽约和新泽西港区提出的规划草案，拟建12座风暴潮挡潮闸和逾41英里的岸线防护墙，造价526亿美元，自2030年起施工14年[36]。得克萨斯海岸项目，常被称为“艾克堤”（Ike Dike），已获国会在《2022年水资源开发法》中授权，但计入20年工期内的通胀后，其造价估算已从340亿美元升至最高570亿美元，而且至今没有拨付任何建设资金✓ 已证实[37]。印度尼西亚爪哇海堤的造价约为800亿美元，工期15至20年[30]。每一个数字都是保护特定地方的承诺，也暗含着放弃哪些地方的决定。

已建成的工程表明，防御成本在剪彩之后仍会继续增长。威尼斯的摩西防洪闸拥有78扇活动闸门，2020年投入运行，2025年3月完成第100次升起；意大利交通部称，它已避免了逾26亿欧元的损失[38]。但其造价约为70亿欧元，而原先估算约为20亿欧元[39]；每升起一次耗资约20万欧元，2023年升起25次，2024年升起28次[28]。随着海平面上升，闸门必须更频繁地关闭，潟湖与大海隔绝的时间也越来越长。英国《泰晤士河口2100计划》在2023年至2100年间的费用如今已达162亿英镑，包括在2070年前替换泰晤士河防洪闸，比2012年增加了约50%✓ 已证实[40]。在荷兰，三角洲计划2015年至2050年的预算约为290亿欧元，而由于需要加固堤坝，预期成本约为380亿欧元，缺口约90亿欧元[41]。即便是最富有的防守者，也在被海水甩在身后。

防御工程在政治上也会失败，尤其是当它让人一眼看清哪些街区在防线之内、哪些在防线之外时。2020年6月，陆军工程兵团公布了针对迈阿密-戴德县的46亿美元规划草案，其中包括约6英里的防护墙、三座挡潮闸以及将数千栋住宅抬高[42]。居民、环保团体、商界领袖乃至县政府本身都拒绝了这一方案：批评者称其为一块价值50亿美元的“创可贴”，县政府则认为工兵团忽视了当地的水文条件。此后，该研究被调整为以抬高建筑和防洪改造为主[42]。查尔斯顿提议环绕历史半岛修建一道长约8英里、造价11亿美元的防护墙，市政府需承担约3.85亿美元，这以另一种形式提出了同样的问题：环绕最值钱城区的一道墙，究竟是为整座城市而建，还是只为其核心而建[43]。成本收益分析是这些选择背后隐形的引擎，而它偏袒的是房产价值。

因此，防御的经济账给出的是一张地图，而不是单一答案。人口稠密、富裕、在经济上举足轻重的海岸将被守住，代价不断上升，对挡潮闸的依赖也与日俱增，而这些闸门每过十年都要关闭得更频繁。马赫等人发现，在开展收购计划的县份中（这些县往往更富裕、更稠密），被收购的住宅集中在更贫困、族裔更多元的街区[3]。农村海岸、小城镇、原住民社区和低收入郊区不太可能达到大型防御工程的成本收益门槛，它们面对的将是另一组选项：抬高建筑、防洪改造、有序搬迁，或者走向衰落。那条将被守护的狭窄海岸带并非自然形成，而是估值规则重物轻人、现有防御工程预算已然捉襟见肘共同造成的结果。承认对于大部分海岸线而言，经济上理性的应对是撤离，并不能解决撤离应当如何进行的问题。但它确实表明，假装每一段海岸都守得住，本身就是一种政策选择，赢家和输家都可以预见。

在大海吞没一栋房子之前，市场就已开始给它打折，只是折扣并不均衡，而且姗姗来迟。伯恩斯坦、古斯塔夫森和刘易斯在《金融经济学杂志》上发表研究发现，在美国，受预测海平面上升影响的住宅，售价比距海滩同等距离、未受影响的同类住宅低约7%；即便是预计约一个世纪后才会被淹的住宅，也存在4%的折价✓ 已证实[44]。这一折价随时间推移不断扩大，主要由老练的买家以及最关注气候变化的社区推动[44]。在佛罗里达州，基斯和马尔德发现，市场最先通过成交量而非价格作出调整：2013年至2018年间，187个暴露程度最高的沿海人口普查区的交易量减少了约16,500宗；自2018年起，这些地区的房价相对于暴露程度较低的地区下跌了5%至10%[46]。在迈阿密-戴德县，基南等人发现，自2000年以来，地势较高住宅的升值速度略快于低洼住宅，这一规律与他们所说的“气候士绅化”相吻合[47]。

另一些研究者则认为，调整才刚刚开始。古勒维奇等人2023年在《自然·气候变化》上发表研究估算，由于洪水风险未反映在价格中，美国住房市场被高估了1210亿至2370亿美元，涉及1460万处年洪水概率至少为1%的房产⚖ 有争议[45]。仅佛罗里达州就占了约500亿美元的高估额；69%的高估金额位于FEMA官方洪泛区之外；一旦价格回调，低收入家庭可能损失约10%的房屋净值[45]。未来资源研究所的佩妮·廖（Penny Liao）警告说，这一结果对城镇构成威胁，一旦房产价值下跌，它们可能陷入财政困境[45]。两项发现并不矛盾。暴露住宅的成交价已经打了折扣，但折扣小于预期损失，在买家信息不足、洪水地图低估风险的地方尤其如此。部分到位的价格信号最为危险，因为它让业主安心，却把最大的回调留在了后头。

• 保险公司重新定价或退出：2020年和2021年四场飓风在路易斯安那州造成约230亿美元的保险损失，此后两年内，该州有20多家保险公司退出市场或破产[48]
• 公共兜底保险机构承接风险：佛罗里达州公民财产保险公司（Citizens Property Insurance）的保单数量在2023年达到约140万份的峰值，到2025年底，大部分保单已被私营保险公司接回[49]
• 联邦洪水保险入不敷出：国家洪水保险计划（NFIP）欠美国财政部225.25亿美元[50]
• 放贷机构将风险转嫁给纳税人：在损失超过10亿美元的灾害之后，放贷机构会把更多合规抵押贷款出售给房利美和房地美[51]
• 房价和地方税基随之调整：一旦沿海房产价值回调，依赖房产税的市镇将面临收入缺口[45]

保险是未来风险转化为当下成本的渠道。在美国，住宅洪水损失不在标准房主保单的承保范围内，主要由联邦国家洪水保险计划承保。截至2026年3月，该计划欠财政部225.25亿美元，剩余借款额度为79亿美元✓ 已证实[50]。自2005年以来，它仅偿还了28.2亿美元本金，却支付了61.7亿美元利息，目前每年利息约6.19亿美元，而其授权原定于2026年9月30日到期[50]。成本集中在少数反复被淹的房产上。1968年至2022年间，约有45,000处房产符合FEMA“严重重复损失”标准[52]。每一处都代表着一项在每次洪水后重复作出的公共决定：出钱在原地重建。正如OsakaWire此前关于保险撤离的调查所记录的，2018年至2023年间，私营保险公司拒绝续保190万份美国房主保单，海岸和洪水风险是这轮撤离的重要原因[53]。

FEMA试图如实为洪水风险定价，结果显示了信号传导到家庭时会发生什么。“风险评级2.0”（Risk Rating 2.0）自2021年10月起推行，按每处房产的洪水风险确定保费，自住房保费的年涨幅上限为18%。2025年12月发表的一项研究将这一改革与NFIP新保单减少11%至39%、存量保单减少5%至13%联系起来，降幅取决于保费上涨幅度，而收入最低的邮政编码区最有可能放弃投保✓ 已证实[54]。NFIP保单数量已从2009年峰值时的570万份降至不足470万份，美国房主中只有约4%购买了洪水保险[54]。该研究的合著者、美国环境保护基金的杰西·古勒维奇（Jesse Gourevitch）表示，保费上涨正迫使许多家庭，尤其是低收入家庭放弃投保[54]。准确定价是有计划撤退的前提，因为它告诉业主留下来要付出什么代价。但仅凭定价，不会让任何人搬走。

抵押贷款体系又增加了一层转移。瓦扎德和卡恩发现，在损失超过10亿美元的灾害之后，放贷机构更倾向于发放符合房利美和房地美合规上限的贷款并将其转售，从而把气候风险从私营机构的资产负债表转移到政府支持企业，最终转嫁给纳税人[51]。在英格兰，政府支持的再保险机构洪水再保险机构（Flood Re）自2016年以来一直让家庭洪水保险维持在可负担水平，但它按设计将于2039年终止，其前提假设是届时市场已能直接为风险定价；到2050年，英格兰约800万处房产、即每四处中就有一处，可能面临一定程度的洪水风险[55]。地方税基是最后一块骨牌。气候中心（Climate Central）的分析发现，到2050年，美国将有逾64.8万块地块至少部分位于潮汐边界以下，其中佛罗里达州逾13万块，路易斯安那州10.6万块[56]。新泽西州约有4万处房产到2050年将面临永久性海岸洪水，该州自2024年3月起要求卖方和房东披露洪水历史与风险[57]。信息披露加速了价格发现，这正是其目的所在，同时也让沿海市镇的财政清算提前到来。

综合来看，这一连串多米诺骨牌描绘出一场早在搬家卡车出现之前、就已在资产负债表上开始的撤退。保险公司率先撤出；公共保险机构承接风险，直到政治压力迫使其甩掉包袱；洪水保险被重新定价，直到最无力支付的家庭退出；放贷机构把风险转给公共机构；随着信息扩散，房价时断时续地调整。对采取行动的每个机构而言，每一步都是理性的。但没有一步是为了让人们远离危险而设计的，其中几步反而让这件事变得更难，因为房屋贬值的家庭更没有钱去购买一处更安全的住所。一项连贯的撤退政策应当把这些步骤的顺序倒过来：先提出可信的收购或搬迁方案，再如实定价和披露，最后取消对原地重建的补贴。眼下的顺序恰恰相反，而代价落在了最无力承担的家庭身上。

位于路易斯安那州特勒博恩堂区的让查尔斯岛（Isle de Jean Charles）之所以成为美国气候搬迁的象征，是因为岛民脚下的土地在一代人的时间里就消失了。该岛面积从逾22,000英亩缩小到约320英亩；2016年，美国住房和城市发展部（HUD）通过“国家抗灾韧性竞赛”向路易斯安那州拨款9200万美元，其中4800万美元用于安置✓ 已证实[59]。州政府以1170万美元在以北约40英里的施赖弗附近购得一块515英亩的土地，居民于2022年8月开始迁入；到2024年秋，已建成37栋住宅，另有9栋在规划中[59]。2025年3月发表的一项调查统计，名为“新岛”（New Isle）的新址约有36户家庭，大多是让查尔斯乔克托族成员[60]。有关该项目的报道记录了部落领袖与州政府在安置资格和设计主导权上的争执[60]。这个项目搬迁了一个社区，但也表明，由政府机构而非居民设计的搬迁，可能在“为谁而搬”的问题上留下长久的争议。

在阿拉斯加，纽托克村花了二十年时间，才离开一处正被气候变化变得不宜居住的地方。2003年，国会批准了一项土地置换，让该村得以迁往默塔维克；搬迁于2019年开始，最后一批居民于2024年底离开纽托克[61]。如今近300名居民住在46栋新房里，预计总成本将超过1.5亿美元，资金来自至少七个联邦机构的拨款[61]。这笔钱并没有换来一座正常运转的城镇。逾600万美元的道路资金花出去了，却没有铺设供水管道；默塔维克没有一栋房子装有抽水马桶或淋浴设施。一位建筑检查员称，这批住房是其见过的最糟糕的新建工程之一[61]。一所新学校预计于2026年落成，建设费用约5600万美元，项目总成本逾8100万美元[62]。默塔维克表明，没有牵头机构、统一预算和建设标准的搬迁，会比任何人预想的更慢、更昂贵。

巴拿马加尔迪苏格杜布岛的搬迁则是一个以速度见长的反例。2024年6月，在三天时间里，300户古纳族家庭、逾千人从古纳亚拉群岛这座拥挤的小岛迁往本土一处新定居点，那里的住房可容纳1,350人✓ 已证实[5]。巴拿马住房部早在2017年就承诺推进该项目，新镇建有300多套两居室住宅、一所可容纳650名学生的学校和一座礼仪会堂[63]。约200人选择留在岛上[5]。推动这次搬迁的除了海平面上升，还有人口过度拥挤，这提醒人们，搬迁决定很少只关乎单一灾害[63]。劳伦蒂诺·科尔蒂索（Laurentino Cortizo）总统表示，由于海平面上升，岛上居民一直深感忧虑[5]。古纳族的案例说明了搬迁成功的要素：社区自主选择迁移，政府先建后搬，新址离旧居足够近，足以维系与故土的联系。

在太平洋地区，搬迁已明确纳入国家规划。斐济已搬迁6个社区，另有17个列入优先名单，并表示最终可能有多达676个社区需要迁移；在这个国家，76%的人口生活在距海岸5公里以内✓ 已证实[6]。斐济于2019年设立了“社区气候搬迁信托基金”，2021年又颁布了《气候变化法》[6]。2025年8月，斐济气候行动特别顾问戴维·伦德（David Lund）直言不讳地描述了这一挑战[6]。图瓦卢陆地平均海拔仅约2米，已经迈出了下一步：从国内搬迁走向跨国流动[17]。根据2023年与澳大利亚签署的《法莱皮利联盟条约》，每年有280名图瓦卢人可通过抽签获得澳大利亚永久居留权。2025年年中举行的首次抽签，在10,643名常住人口中收到了8,750份报名，不过家庭重复报名可能使这一数字偏高[64]。两国政府将这一安排称为“有尊严的流动”[65]。基里巴斯则在2014年购买了斐济瓦努阿岛上约6,000英亩的土地，作为一种对冲[66]。

欧洲的案例规模较小，但在法律层面颇具启示。在法国海外领地圣皮埃尔和密克隆，密克隆村约600名居民生活在海拔仅约2米的地方，村庄正在约1公里外海拔10米以上的地方重建；这一决定在2022年飓风“菲奥娜”过后最终敲定[67]。在苏拉克海滨，“信号”公寓楼1967年建成时距海约200米，到2023年离海水已不足20米；楼内75名共有业主于2014年被疏散，经过多年诉讼后按房产价值的70%获得补偿，大楼于2023年2月被拆除✓ 已证实[68]。在威尔士，2014年的岸线管理规划认定，费尔伯恩的防御工程不会无限期维护下去，该村可能从2054年起变得不宜居住；但在2022年，圭内斯郡议会表示，并无让该村“退役”的正式计划[69]。费尔伯恩是撤退在技术文件中宣布、随后又在公开场合被否认的最鲜明例子。

东日本大地震后的经验，至今仍是富裕民主国家中规模最大的有计划海岸搬迁。在“防灾集体搬迁促进事业”框架下，27个市町村的324个地区规划在高地建设8,389块住户用地；到2020年，已建成8,373块，完成计划的99.8%，仅宫城县就有5,638块✓ 已证实[58]。该计划由灾难而非预测所触发，由中央统一出资，并通过让社区整体迁移的市町村加以实施。在其他地方，搬迁仍是零敲碎打。在华盛顿州，奎诺尔特印第安部落十多年来一直试图把塔霍拉的下村迁往高处；2023年两笔联邦拨款申请被拒后，部落依靠一笔800万美元的贷款建起了第一栋新建筑[70]。在塞内加尔圣路易，一个由世界银行资助的项目将一些家庭从巴巴里舌（Langue de Barbarie）沙洲迁到了久戈普[71]，而人权观察发现，另一些流离失所的家庭九年来一直被排除在搬迁之外[72]。印度尼西亚迁都在一定程度上是对雅加达下沉的回应，其2026年预算已从2024年的43.4万亿印尼盾削减至约6.3万亿印尼盾[29]。

把这些案例放在一起，就能看出一个一致的规律。搬迁要成功，需要社区自愿迁移、新址在人们到达之前就已建好、由一个公共机构统一掌握预算并承担责任，并且在最后一场灾难到来之前完成迁移。日本和加尔迪苏格杜布岛满足了大部分条件。让查尔斯岛和默塔维克只满足了其中一部分，并为欠缺之处付出了拖延、超支和冲突的代价。费尔伯恩一项都不满足，一纸无人愿意据以行动的预测，让它陷入了悬而未决的境地。即将到来的规模远超迄今任何案例。与已经生活在高潮线以下的1.1亿人相比，日本的8,373块用地和斐济已搬迁的6个社区都微不足道[12][58][6]。这些先例表明，撤退可以有尊严地进行；但它们并未表明，在资金和制度承诺不发生跨越式提升的情况下，撤退能够跟上数据所暗示的步伐。

在美国，有管理撤退的主要工具是自愿收购：由公共机构按洪灾前的市场价值购买易涝住宅，将其拆除，并把土地保留为开放空间。马赫等人统计，1989年至2017年间，FEMA在49个州、3个领地和1,148个县资助了43,633宗收购，其中94%由地方政府管理✓ 已证实[3]。该计划总量庞大，落到每个地方却很零散。在此期间，单个项目的平均规模从19处房产降至7处，从宣布灾害到收购结案平均耗时5.7年[3]。美国自然资源保护委员会（NRDC）的分析发现，从洪灾发生到收购完成，中位时间超过五年，在五年内结案的项目不到一半[77]。对一个刚被洪水淹过的家庭来说，五年足以让他们重建房屋、背上新债，或者干脆放弃、一走了之。新泽西州的“蓝色地块”（Blue Acres）计划是州一级最积极的项目之一，在飓风“桑迪”过去约七年后才收购了第700栋住宅，而且没有一栋位于海边[78]。

2025年，支撑这些计划的资金被证明十分脆弱。2025年4月4日，FEMA终止了“建设韧性基础设施和社区”计划（BRIC），即联邦政府为灾前减灾项目提供资金的主要来源，并着手将约8.82亿美元的基础设施法案资金退还财政部[75]。2025年7月，20个州提起诉讼。马萨诸塞州联邦法官理查德·斯特恩斯（Richard Stearns）于8月发布初步禁令，2025年12月11日裁定终止该计划违法，并于2026年3月6日责令FEMA在21天内发布新的资助通知；FEMA随后发布了一份合并2024和2025年度、总额10亿美元的通知✓ 已证实[75]。仅北卡罗来纳州就损失了2亿美元拨款[79]。该州总检察长杰夫·杰克逊（Jeff Jackson）表示，州政府把FEMA告上法庭并胜诉，结果却眼看着该机构无视法院命令[79]。对于提前数年规划收购的地方而言，一个可以凭一纸备忘录取消、又靠一道禁令恢复的计划，并不是可靠的基础。

在阐明预期损失方面，英格兰比大多数国家走得更远，但仍回避“撤退”这一说法。英国环境署2024年的全国评估发现，到2055年将有3,500处房产面临海岸侵蚀风险，到2105年将增至约10,100处，前提是岸线管理规划获得资金并得到落实✓ 已证实[80]。综合各类洪水来源，英格兰目前有630万处房产面临风险，到本世纪中叶可能增至约800万处，即每四处中就有一处[81]。法国公共专业机构Cerema对仅海岸侵蚀一项将造成的损失进行了建模。在维持现有防御的情况下，到2050年将失去约5,200套住宅和1,400处商业场所，价值约12亿欧元；在到2100年都无所作为的情景下，约45万套住宅、5.5万处商业场所和价值860亿欧元的房产将暴露于风险之中[82]。这些数字已足够精确，可以指导一项全国性的搬迁政策。但两国至今都没有这样的政策，而且都依赖于财力有限、只能收购寥寥几处房产的地方政府。

新西兰的例子说明，从承认撤退到为撤退立法，中间还有很长的距离。该国气候变化委员会在2026年5月的全国风险评估中指出，新西兰没有关于有管理撤退的立法框架[83]。2026年7月15日提交的《气候变化应对修正法案》要求地方议会为优先地点编制适应规划，却没有提供任何要求、促进或资助搬迁的机制[83]。美国走的则是信息披露而非搬迁立法的路线。新泽西州自2024年3月起要求卖方和房东披露洪水历史与风险，得克萨斯、路易斯安那和南卡罗来纳等州的披露规定也比大多数州更严格[57]。披露比收购便宜，在政治上也更容易通过，因此得以推广。但它转移的是信息而不是人，其主要作用是让第四部分所述的价格调整提前到来。

国际法已开始应对海平面上升的极端情形：一个国家丧失领土。2023年11月，太平洋岛国论坛宣布，即便受到海平面上升的影响，其成员国的国家地位和主权仍将延续[74]。2025年7月，国际法院就各国的气候义务一致发表咨询意见，认定一个国家一旦成立，其构成要素之一（例如领土）的消失，并不必然导致其丧失国家地位◈ 有力证据[76]。这些表态对图瓦卢和基里巴斯等环礁国家至关重要，它们的海洋管辖区和在联合国的席位都取决于其法律上的延续性。2021年，图瓦卢外交部长西蒙·科菲（Simon Kofe）站在没膝的海水中发表了第26届联合国气候变化大会（COP26）讲话，让这一问题变得直观可见[84]。国家延续的法律推定，是防范最坏结局的一道保障，但它安置不了任何一户人家。

这些工具的共同点在于，每一项都旨在回避明确的集体决策。收购是自愿的，逐块进行。披露法把决定权交给买家。适应规划确定了优先地点，却没有搬迁任何人的权力或资金。岸线管理规划，比如费尔伯恩的那份，预言了弃守，却任由地方议会予以否认。保险改革发出了价格信号，却没有提供退出通道。结果是，这套政策机器能够应付缓慢的零星迁离，却无法应对数据所暗示的规模。日本海啸后的搬迁展示了另一种做法：一项资金来源统一的全国性计划，以整个地区为单位规划，由市町村负责实施。其局限在于，它是在灾难发生之后才启动的。每个沿海民主国家都面临一个悬而未决的问题：能否在灾难发生之前而非之后建立这样的计划，趁受影响的人们手中的房屋仍有价值可以交换。

第一个争论是防御和撤退哪个是更好的投资。防御的支持者援引全球模型，指出堤坝防护的成本远低于其所避免的损失；他们还援引威尼斯摩西防洪闸的记录，官方称其以约2000万欧元的运营成本避免了逾26亿欧元的损失⚖ 有争议[33][38][28]。他们指出，同样的模型发现，防守不到3%的海岸就能保护大多数人口和资产[19][2]。批评者则回应说，这些模型同样意味着，在约97%的海岸线上，撤退才是经济上理性的选择；而且大型工程总是系统性地超出预算：摩西防洪闸耗资约70亿欧元，原先估算为20亿欧元；得克萨斯海岸项目从340亿美元涨到570亿美元；泰晤士河口计划十年间上涨约50%[39][37][40]。双方针对的是不同的地方，都有道理。争论的实质在于两者之间的界线划在哪里，又由谁来划。

第二个争论是房地产市场是否已经为海岸风险定价。支持有效定价的证据相当充分：全美暴露住宅存在7%的折价；佛罗里达州暴露地区先是成交量下降，随后房价相对下跌5%至10%；迈阿密-戴德县存在地势溢价⚖ 有争议[44][46][47]。支持泡沫论的证据同样充分：估计高估达1210亿至2370亿美元，其中大部分位于FEMA洪泛区之外，而且灾后风险被转移给政府支持的抵押贷款企业[45][51]。最为一致的解读是，市场只对海岸风险作了部分定价，主要发生在买家老练、信息充分的地方；受补贴的保险和低估风险的洪水地图压制了其余的信号。这对政策的影响至关重要。如果市场已为大部分风险定价，按市场价收购就是公平的；如果没有，按当前价格收购就等于在价格回调之前把公共资金转给业主。

第三个争论关乎同意：有计划撤退在实践中究竟是自愿的还是强制的。支持者举出法莱皮利签证，它通过抽签分配，不要求申请人持有工作邀约；还有密克隆为自愿搬迁家庭提供的第一期用地，以及加尔迪苏格杜布岛，那里的家庭自主选择离开，约200人选择留下⚖ 有争议[64][67][5]。批评者则举出“信号”公寓楼：业主们于2014年依命令被疏散，经过多年诉讼才按房产价值的70%获得补偿；还有费尔伯恩，居民是从一份技术规划中得知村庄可能“退役”的日期的[68][69]。人权观察发现，塞内加尔一些因洪水流离失所的家庭被完全排除在规划搬迁之外[72]。所谓“自愿”，往往意味着收购是摆在桌面上的唯一选项，而且是在留下的价值已经崩塌之后才提出的。有管理的撤退与弃守之间的区别，取决于这份提议是在崩塌之前还是之后到来。

第四个争论关乎措辞本身。2018年，加州德尔马（Del Mar）在一名高级规划师报告称哪怕只是讨论这个想法都会令房产贬值之后，将“有管理撤退”从其海平面规划中删除，并通过决议，禁止未来的市议会为此作任何规划⚖ 有争议[7]。规划者尝试过各种替代说法，如“韧性搬迁”“从容撤退”和“分阶段适应”[8]。研究撤退传播问题的学者阿曼达·斯托尔茨（Amanda Stoltz）指出，“撤退”一词可能被视为失败的同义词，而且没有人真正愿意“被管理”[8]。另一些人则认为，标签远不如资金和实际情况重要[8]。加州海岸委员会的表态比大多数政府更直白，称加州若不采取某种形式的拆除或搬迁，就没有任何现实可行的方案来适应海平面上升[8]。科学文献也朝着同一方向发展：2019年，赛德斯、希诺和马赫在《科学》上撰文主张，应把撤退视为一组战略选项，而非最后手段[73]。

在上述争论之下，还有第五个更具技术性的争论：海平面将以多快的速度上升、最终升到多高。2025年，包括杜伦大学克里斯·斯托克斯（Chris Stokes）在内的冰川学家指出，即便升温1.5°C，对极地冰盖而言也过高，海平面上升可能加速到极难适应的速率，到2100年或达每年约1厘米⚖ 有争议[14]。IPCC指出，在极高排放情景下，不能排除到2100年海平面上升接近2米的可能[11]。另一方面，国际思韦茨冰川合作项目在2024年得出结论，最极端的冰崖崩塌情景在本世纪发生的可能性低于此前担忧，西南极冰盖崩塌的风险被推后至23世纪[18]。暴露人口的估算也因所用数据不同而相差悬殊，低海拔海岸带人口从7.5亿到11亿不等[13][12]。就规划而言，关于分布尾部的分歧，远不如其含义重要：任何使用寿命超过2100年的海岸决策，都必须能够承受那些无法排除的结果。

从本报告汇集的数据中，可以得出五项突出发现。第一，海平面上升正在加速，并在数百年内已成定局：上升速率自20世纪90年代初以来已经翻倍，无论排放如何变化，太平洋岛屿在30年内都将再上升至少15厘米✓ 已证实[1][16]。第二，在大片有人居住的海岸，陆地下沉的速度快于海水上涨，主要原因是开采地下水，这使地面沉降成为地方政府能够控制的那部分问题[20][21]。第三，在全球海岸线中，修建防御在经济上合理的岸段不足3%，尽管这一狭窄地带集中了大多数沿海人口和资产[2]。第四，金融体系已经在从其余岸段撤出，方式包括拒绝续保、基于风险的保费以及部分到位的价格折让[54][44][53]。第五，正如日本和加尔迪苏格杜布岛所示，只要事先建好新址、由单一公共机构出资，社区就能有尊严地集体搬迁[58][5]。

综合来看，这些发现意味着，撤退已经是世界上大部分海岸线的默认政策，只是无人管理而已。物理趋势决定了低洼和下沉的土地将更频繁地被淹。经济模型决定了其中大部分不会筑起海堤。金融体系决定了保险公司和放贷机构会抢在政府之前为风险定价。尚未决定的是顺序和损失的分配。如果政府按兵不动，顺序将由市场和风暴决定：先是保险，然后是房价，最后是房子本身。如果政府采取行动，顺序就可以倒过来：在房价崩塌之前提出收购，在灾难来临之前建好搬迁新址，在交易之前如实披露。加州海岸委员会关于不进行某种拆除或搬迁就无法适应的表态[8]，是承认数据含义的为数不多的官方表态之一。大多数政府仍然倾向于公开资助海堤、私下资助收购。

一项与证据相符的撤退政策，应当具备几项要素，它们来自成功与失败的案例。这些要素都不需要新的科学，但都需要政治意愿：敢于把问题说出口，并以数十年而非预算周期为尺度为其提供资金。

• 划清界线：像英格兰的岸线管理规划那样，公布每段海岸线哪里计划设防、哪里不设防，然后为由此产生的后果提供资金，而不是予以否认[80][69]
• 在价格下跌之前付款：趁住宅仍有交换价值时提出收购，而不是在洪灾五年之后[3][77]
• 先建设，后搬迁：正如日本和加尔迪苏格杜布岛所示，只有在人们离开之前新址已经存在，搬迁才能成功[58][63]
• 管住可控的那一半：像日本自1956年起所做的那样，在下沉城市管控地下水开采[31][21]
• 让资金免受政治周期影响：像BRIC在2025年那样可以凭一纸备忘录取消的计划，无法支撑需要十年才能落实的决策[75]

由谁买单的问题，将主导未来十年。NFIP 225亿美元的债务、荷兰三角洲计划90亿欧元的缺口和爪哇海堤800亿美元的造价表明，防御代价高昂，而且越来越贵[50][41][30]。美国住房市场估计1210亿至2370亿美元的高估表明，撤退一侧的损失同样巨大，终究要有人承担[45]。没有规划，损失将落在拥有最暴露住宅的家庭和依赖其税收的市镇身上。有了规划，其中一部分可以通过收购、搬迁补助和过渡支持实现社会分担。选择不在于付与不付，而在于是事先有序地付、接受公共问责，还是日后以无保险损失、廉价抛售和紧急救济的形式付。收购平均需要5.7年才能完成，这一记录表明，即便是有序付款，也需要比现在早得多地启动[3]。

对沿海居民而言，证据传递出一个实际的信息。海平面上升带来的风险已经部分反映在房价中，在买家信息充分的地方更是如此，而且披露法正在推广[44][57]。洪水保险保费正向基于风险的水平靠拢，洪水再保险机构等公共兜底机制已设定终止日期[54][55]。收购计划虽然存在，但进展缓慢，在政治上也很脆弱[3][75]。因此，低洼地区的家庭面临一个正在收窄的窗口期：在此期间，他们的房子仍有可用于搬迁的价值。对政府而言，这一信息意味着，规划撤退成本最低的时机，是在被迫撤退之前：那时搬迁仍可以是自愿的，社区可以整体迁移，公共资金购买土地时价格尚未崩塌。日本在一场灾难之后建成了8,373块用地[58]。对每个沿海国家的考验在于，能否在灾难来临之前做到同样的事。

OsakaWire的评估是：海岸撤退是大多数政府拒绝说出名字的最重要的适应政策。物理证据有力，经济证据在相互独立的模型之间保持一致，金融撤离已经可以量化。那些有争议的问题，包括定价、同意以及海平面上升的上尾风险，改变的是时机和成本分配，而不是方向◈ 有力证据[11][18][45]。正如罗伯特·尼科尔斯（Robert Nicholls）所说，从风险角度看，海水上涨还是陆地下沉并不重要[21]。应对措施叫作撤退、搬迁还是分阶段适应，就更不重要了。重要的是它是否有计划。就目前的证据而言，对于世界上大部分海岸线，答案是否定的。