Más de 2.500 medidas de política industrial desde 2023, y el 71 % distorsiona el comercio. Qué dice la evidencia sobre cuándo el dinero público construye capacidad.
El retorno, medido
Cómo una doctrina desacreditada se convirtió en el ajuste por defecto de la política económica
Desde el 1 de enero de 2023, el New Industrial Policy Observatory ha registrado más de 2.500 nuevas medidas de política industrial en todo el mundo, de las cuales el 71 % distorsiona el comercio✓ Hecho establecido [4]. Estados Unidos, la Unión Europea y China concentran entre los tres el 48 % de ese total✓ Hecho establecido [4]. La política industrial ya no es una posición heterodoxa defendida en seminarios de economía del desarrollo; constituye el supuesto operativo de las tres mayores economías del planeta. El debate se ha desplazado de si conviene aplicarla a si algo de ella funciona.
El instrumento predilecto no es el arancel. A lo largo de todo el periodo 2009-2023, las subvenciones fueron el vehículo principal de la política industrial tanto en los países ricos como en los países en desarrollo: su cuota descendió del 84 % al 75 % en las economías avanzadas y ascendió del 56 % al 71 % en las emergentes✓ Hecho establecido [3]. Los mismos trabajos del Fondo Monetario Internacional (FMI) identifican una ruptura estructural en torno a 2020, tras la cual la actividad se acelera bruscamente y el motivo declarado se desplaza de la competitividad y el clima hacia la resiliencia de las cadenas de suministro y la seguridad nacional✓ Hecho establecido [3]. Lo que empezó como un programa climático se ha convertido en un programa de seguridad con el mismo ropaje fiscal.
Ese desplazamiento se mide en la propia redacción de las medidas. En 2024 y 2025, más de la mitad de las intervenciones estadounidenses invocaban explícitamente la seguridad nacional o razones geopolíticas, y la combinación de instrumentos se alejó del apoyo financiero interno para acercarse a los aranceles, los requisitos de contenido local y la defensa comercial justificada por motivos de seguridad◈ Evidencia sólida [5]. La proclamación del 14 de enero de 2026, que impone un arancel del 25 % al amparo de la sección 232 sobre un conjunto estrecho de semiconductores avanzados y los productos que los incorporan, pertenece a esa segunda fase y no a la primera✓ Hecho establecido [37]. Subvención y protección convergen ya en una única postura.
El peso fiscal resulta más fácil de subestimar que de exagerar. La evaluación del Banco Mundial publicada en 2026 constata que los países de renta media-alta conceden ya a las empresas subvenciones equivalentes en promedio al 4,2 % de su producto interior bruto (PIB), la cifra más alta jamás registrada y superior a la de las economías de renta alta✓ Hecho establecido [6]. China destinó el 1,73 % de su PIB a política industrial en 2019 según una contabilidad deliberadamente prudente, frente al 0,67 % de Corea del Sur y el 0,39 % de Estados Unidos; con supuestos más amplios que incluyan la contratación pública, la cifra china se aproxima al 4,9 %✓ Hecho establecido [7]. El mundo en desarrollo no está siguiendo al mundo rico hacia la política industrial. Ya estaba allí.
En Estados Unidos el programa deja un rastro documental. Diecinueve empresas recibieron 30.700 millones de dólares en ayudas directas y 5.500 millones de dólares en préstamos para 40 proyectos comerciales de fabricación al amparo de la CHIPS and Science Act, con cerca del 59 % del valor de las ayudas dirigido a la lógica de vanguardia y en torno al 20 % a la memoria de vanguardia✓ Hecho establecido [15]. Junto a ella, los créditos manufactureros de la Inflation Reduction Act desencadenaron una oleada de anuncios que los analistas privados llevan contabilizando desde entonces, y deshaciendo desde 2025✓ Hecho establecido [19]. Dos leyes, un solo país y un compromiso conjunto superior a la producción anual de la mayoría de las economías europeas.
Todos los demás respondieron en la misma moneda. La Unión Europea articuló una Chips Act que movilizó unos 86.000 millones de euros✓ Hecho establecido [16]. Japón ha comprometido en torno a 2,35 billones de yenes de apoyo acumulado a la investigación en favor de una sola empresa emergente, Rapidus, a los que se suman 631.500 millones de yenes previstos para el ejercicio fiscal 2026-2027✓ Hecho establecido [24]. Corea del Sur elevó su paquete para semiconductores a 33 billones de wones, unos 36.000 millones de dólares, desde los 26 billones del año anterior✓ Hecho establecido [25]. India gestiona catorce esquemas de incentivos vinculados a la producción dotados con 1,91 billones de rupias✓ Hecho establecido [26]. Ninguno de estos gobiernos está experimentando. Todos están igualando.
Las subvenciones representaban en 2023 todavía el 75 % de las medidas de las economías avanzadas y el 71 % de las emergentes, tras haber dominado todo el periodo abierto por la crisis financiera✓ Hecho establecido [3]. El regreso del arancel es real pero reciente, concentrado en Estados Unidos a partir de 2024, y se superpone a la arquitectura de subvenciones en lugar de sustituirla◈ Evidencia sólida [5]. Cualquier análisis que reduzca la nueva política industrial a un giro proteccionista está midiendo la mitad más pequeña.
Este informe plantea la única pregunta que importa acerca de una política tan costosa: en qué condiciones el dinero produce capacidad industrial y en cuáles produce anuncios. La respuesta no es ideológica. En los últimos quince años, los econometristas han construido sobre la política industrial un cuerpo de evidencia correctamente identificada que no existía cuando el Consenso de Washington dio la cuestión por zanjada✓ Hecho establecido [1]. Esa evidencia resulta más favorable a la política industrial de lo que admitía el consenso anterior, y mucho más precisa sobre por qué la mayor parte de ella fracasa.
Lo que halló la revolución empírica
La identificación causal cambió la respuesta, pero no la convirtió en un sí sencillo
El antiguo alegato empírico contra la política industrial descansaba en correlaciones entre países incapaces de separar la política de las condiciones que la habían generado✓ Hecho establecido [1]. Desde aproximadamente 2015, una nueva literatura basada en experimentos naturales, microdatos administrativos y modelos estructurales ha revisado los episodios canónicos. Su veredicto es más favorable que la ortodoxia previa y considerablemente más exigente: los efectos dependen de que el instrumento se ajuste al fallo de mercado y de que el Estado sea capaz de retirar el apoyo◈ Evidencia sólida [1].
El problema metodológico nunca fue sutil. Los gobiernos eligen sectores que ya crecen, que ya están políticamente organizados o que ya resultan estratégicos, de modo que la correlación entre apoyo y éxito carece de contenido causal en ambas direcciones. La revisión de Réka Juhász, Nathan Lane y Dani Rodrik afirma explícitamente que la generación anterior de trabajos era en gran medida correlacional y estaba lastrada por problemas de interpretación, y que los artículos recientes, atentos a la medición, la identificación y la estructura económica, ofrecen un panorama más favorable y más contextual✓ Hecho establecido [1]. Se trata de un cambio en la evidencia, no de un cambio ideológico.
El episodio mejor identificado sigue siendo el impulso surcoreano a la industria pesada y química entre 1973 y 1979, lanzado por razones de defensa tras la retirada parcial de las tropas estadounidenses. El estudio de Nathan Lane, publicado en el Quarterly Journal of Economics en 2025, concluye que la política promovió la expansión y la ventaja comparativa dinámica de las industrias seleccionadas, que benefició indirectamente a los usuarios situados aguas abajo de los insumos intermedios promovidos a través de la red de insumo-producto, y que los beneficios persistieron una vez concluido el propio impulso✓ Hecho establecido [8]. Este último hallazgo es el decisivo: el efecto sobrevivió al dinero.
Jaedo Choi y Andrei Levchenko cuantifican esa persistencia a partir del universo de expedientes de subvención empresarial. Las firmas que recibieron la subvención media registraron un crecimiento de ventas superior en un 919 % entre 1982 y 2009 al de las firmas que no recibieron nada, esto es, una tasa anual superior en un 8,6 %, medida íntegramente después de que las subvenciones cesaran✓ Hecho establecido [10]. Su modelo estructural atribuye la persistencia al aprendizaje por la práctica y a la relajación de las restricciones financieras, y estima que el bienestar coreano habría sido entre un 22 % y un 31 % menor de no haberse producido el impulso◈ Evidencia sólida [10]. Entre la mitad y dos tercios de esa ganancia procede del canal de productividad a largo plazo y no de la transferencia directa◈ Evidencia sólida [10].
Las empresas subvencionadas siguieron creciendo más que las no subvencionadas durante treinta años tras la liquidación del impulso a la industria pesada y química, con la ventaja transmitida mediante el aprendizaje por la práctica y el alivio de las fricciones financieras, y no mediante transferencias continuadas◈ Evidencia sólida [9]. Los proveedores situados aguas arriba también salieron beneficiados◈ Evidencia sólida [9]. Es la evidencia causal más sólida de que la política industrial puede alterar la trayectoria de una economía y no solo su contabilidad.
La evidencia de los países ricos invita a mayor cautela. Chiara Criscuolo, Ralf Martin, Henry Overman y John Van Reenen aprovecharon las revisiones septenales de los criterios europeos de elegibilidad para ayudas estatales con el fin de identificar los efectos del programa británico de asistencia regional selectiva a lo largo de dos décadas de datos empresariales. Un aumento de diez puntos porcentuales en la subvención máxima a la inversión elevó el empleo manufacturero un 10 %, con efectos positivos sobre la inversión y la entrada neta✓ Hecho establecido [12]. Pero no hubo efecto alguno sobre la productividad total de los factores, y todo el efecto procedía de las empresas pequeñas: las grandes tomaron el dinero sin modificar su conducta✓ Hecho establecido [12].
La asignación importa finalmente más que el importe. Philippe Aghion y sus coautores examinaron la totalidad de las empresas chinas medianas y grandes entre 1998 y 2007 y hallaron que subvenciones, exenciones fiscales, préstamos y aranceles elevaban el crecimiento de la productividad cuando se dirigían a sectores competitivos o se repartían entre muchas firmas, y fracasaban cuando se concentraban en los operadores establecidos✓ Hecho establecido [13]. El mecanismo es la competencia: el apoyo que preserva la rivalidad entre beneficiarios rinde de forma medible mejor que el apoyo que crea un campeón nacional◈ Evidencia sólida [13]. Ese resultado contradice frontalmente el instinto que sigue la mayoría de los gobiernos.
El panorama emergente, en general, ofrece una visión más favorable de la política industrial, pero también pone de relieve matices importantes.
— Réka Juhász, Nathan Lane y Dani Rodrik, CEPR VoxEU, 2024El diseño del instrumento constituye el tercer eje. Panle Jia Barwick, Myrto Kalouptsidi y Nahim Bin Zahur reconstruyeron la ofensiva naval china mediante un modelo dinámico de entrada, salida, inversión y producción. La política funcionó según sus propios criterios: la cuota china de los pedidos mundiales pasó del 14 % en 2003 al 53 % en 2009, mientras la de Japón caía del 32 % al 10 % y la de Corea del Sur del 42 % al 32 %✓ Hecho establecido [14]. Pero las subvenciones a la entrada y a la inversión generaron fragmentación y astilleros ociosos, mientras que las subvenciones a la producción entregaban mucha más capacidad por dólar gastado◈ Evidencia sólida [14]. El mismo presupuesto, gastado de otro modo, habría comprado bastante más.
Lo que esta literatura no establece importa por igual. No demuestra que la política industrial eleve el crecimiento agregado en promedio, porque los estudios versan sobre episodios y no sobre países. No demuestra que un gobierno concreto sepa identificar de antemano un sector ganador. Y no resuelve el sesgo de selección que la afecta a ella misma: los episodios bien identificados son, de manera desproporcionada, los más célebres◈ Evidencia sólida [1]. El resumen honesto es que la política industrial puede funcionar, que su éxito depende del diseño y no de la ambición, y que los rasgos de diseño que predicen el éxito son precisamente los que a los sistemas políticos les resulta más arduo aportar.
El molde coreano y la ruina latinoamericana
Dos continentes ejecutaron el mismo experimento con disciplina opuesta
Entre 1950 y 1980, América Latina y Asia Oriental protegieron industrias nacientes, dirigieron el crédito y levantaron industria pesada bajo tutela estatal. El PIB por habitante latinoamericano pasó del 27 % del nivel estadounidense en 1950 a cerca del 29 % en 1980✓ Hecho establecido [32]. El coreano pasó de figurar entre los más pobres del mundo a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Los instrumentos fueron semejantes; la rendición de cuentas no lo fue.
La industrialización por sustitución de importaciones no fue una doctrina marginal. Fue la prescripción dominante del desarrollo de posguerra, aplicada en Brasil, Argentina, México y Chile mediante aranceles, cuotas, crédito dirigido y empresas públicas. Su fracaso medible fue específico: la región combinó una intensa profundización del capital con un crecimiento débil de la productividad total de los factores, es decir, la inversión entraba sin que la producción saliera al ritmo esperado◈ Evidencia sólida [32]. Tres décadas de protección desplazaron la renta relativa dos puntos porcentuales✓ Hecho establecido [32].
El diagnóstico ha resistido. Las empresas protegidas servían mercados internos, nunca alcanzaron la escala a la que operan las economías de aprendizaje y nunca afrontaron la disciplina de la competencia exterior◈ Evidencia sólida [32]. Como el Estado retenía el poder discrecional de decidir quién recibía protección, la actividad rentable se desplazó de elevar la productividad a presionar para mantener esa protección◈ Evidencia sólida [32]. La subvención se convirtió en un derecho adquirido, y los sectores que la percibían acumularon exactamente el peso político necesario para impedir su retirada.
Asia Oriental empleó los mismos instrumentos añadiendo una condición: el desempeño exportador. Las rentas se concedían contra resultados medibles en mercados extranjeros, lo que exponía al beneficiario a una señal de precios que el gobierno nacional no podía falsear ni anular políticamente. Mariana Mazzucato y Dani Rodrik sostienen que las rentas otorgadas mediante política industrial deben ir acompañadas de requisitos de desempeño o de una supervisión estrecha de su uso, porque sin un palo que discipline al receptor el apoyo degenera en una dádiva obtenida mediante presión◈ Evidencia sólida [36]. La disciplina exportadora es el palo más barato jamás inventado, porque a un comprador extranjero no se le puede presionar.
La distinción que la evidencia respalda no opone elegir ganadores a mantenerse al margen. Opone los regímenes capaces de dejar de pagar a los que no lo son. La prueba de una política industrial no reside en que el Estado identifique de antemano el sector correcto, algo que ningún Estado hace de forma fiable, sino en que sea capaz de retirar el apoyo a los sectores en los que se equivocó◈ Evidencia sólida [36]. La selección es un problema de predicción, y los gobiernos predicen mal. La salida es un problema institucional, y las instituciones pueden diseñarse.
La propia Corea pagó su débil capacidad de salida. Minho Kim, Munseob Lee y Yongseok Shin examinaron el impulso a escala de planta y hallaron que, si bien la productividad de planta aumentó en los sectores seleccionados, la productividad a escala de industria y región no lo hizo, porque la eficiencia asignativa se deterioró a medida que los recursos se concentraban✓ Hecho establecido [11]. De no haber empeorado la mala asignación dentro de las industrias promovidas respecto de las no promovidas, su productividad total de los factores media habría sido un 40 % mayor en 1980◈ Evidencia sólida [11]. El relato canónico del éxito contiene en su interior una pérdida de eficiencia del 40 %.
La comparación entre Asia Oriental y América Latina suele leerse como prueba de que unos gobiernos son más listos que otros. La evidencia respalda una afirmación más estrecha y más útil. Ambas regiones eligieron mal sus sectores en ocasiones; solo una ató al dinero una prueba de desempeño medible y verificada desde fuera, y la hizo cumplir◈ Evidencia sólida [36]. La disciplina exportadora funciona no porque los funcionarios de Seúl entendieran de acero, sino porque a un armador japonés no lo convencía un grupo de presión coreano.
Aquí es donde la transferibilidad se convierte en la verdadera cuestión. La disciplina coreana se sostenía sobre un Estado autoritario con una burocracia económica aislada de presiones, un número reducido de conglomerados familiares que podían vigilarse uno a uno y una amenaza exterior que hacía políticamente intolerable el fracaso industrial. La revisión del Banco Mundial de 2026 es rotunda al señalar que los fracasos pasados obedecieron sobre todo a la capacidad de implementación y a las restricciones fiscales e institucionales, y no a la elección del sector✓ Hecho establecido [6]. Una democracia con una industria del lobby y un ciclo electoral de cuatro años intenta el mismo truco sin ninguno de esos instrumentos.
El banco de pruebas de los semiconductores
Cuatro jurisdicciones, una tecnología, cuatro respuestas distintas
Ningún otro sector ha absorbido tanto dinero público en tan poco tiempo como los semiconductores avanzados, y ninguno ofrece un experimento natural tan limpio. Estados Unidos, la Unión Europea, Japón y Corea del Sur lanzaron programas en términos generales comparables en un intervalo de tres años, con instrumentos, condicionalidad y capacidad institucional distintos. Cuatro años después, los resultados ya han divergido✓ Hecho establecido [15].
El programa estadounidense es el mayor y el mejor documentado. Al amparo de la CHIPS and Science Act, diecinueve empresas recibieron 30.700 millones de dólares en ayudas directas y 5.500 millones de dólares en préstamos para 40 proyectos comerciales de fabricación, con cerca del 59 % del valor destinado a la lógica de vanguardia, un 20 % a la memoria de vanguardia y un 10 % a nodos maduros✓ Hecho establecido [15]. Otras doce empresas firmaron acuerdos preliminares sin llegar a una ayuda definitiva✓ Hecho establecido [15]. Los compromisos privados anunciados por TSMC, Intel, Micron y Samsung ascienden a cientos de miles de millones de dólares, y la capacidad estadounidense de fabricación crece en torno al 5 % anual hasta 3,2 millones de obleas mensuales◈ Evidencia sólida [31].
Los calendarios cuentan algo distinto de los titulares. Las fechas de finalización negociadas para los proyectos financiados por la CHIPS Act se extienden desde noviembre de 2024 hasta octubre de 2033✓ Hecho establecido [15]. La planta de Intel en Ohio se desplazó de 2026 a 2030; la producción de Samsung en Texas pasó de 2024 a 2025; TSMC retrasó al menos un año el arranque en Arizona, alegando incertidumbre sobre la propia ayuda; el calendario de Micron en el estado de Nueva York se extendió hasta el tercer trimestre de 2030 por escasez de mano de obra✓ Hecho establecido [15]. Un programa justificado por la urgencia del riesgo de suministro entrega con un calendario que se mide en décadas.
Después el instrumento cambió de naturaleza por completo. En agosto de 2025 el Gobierno de Estados Unidos convirtió las ayudas pendientes de la CHIPS Act a Intel en participación accionarial, adquiriendo 433,3 millones de acciones a 20,47 dólares para hacerse con un 9,9 % del capital, financiado con 5.700 millones de dólares de subvenciones impagadas y 3.200 millones procedentes del programa Secure Enclave✓ Hecho establecido [17]. La participación se estructuró como pasiva, sin representación en el consejo ni derechos de gobernanza✓ Hecho establecido [17]. Una subvención condicionada a la fabricación se transformó en una posición accionarial incondicional en una única empresa, desprovista de los requisitos de desempeño que la literatura causal identifica como la variable operativa◈ Evidencia sólida [36].
El acuerdo de agosto de 2025 canjeó 5.700 millones de dólares de ayudas CHIPS no abonadas y 3.200 millones del programa Secure Enclave por 433,3 millones de acciones de Intel a 20,47 dólares, un 9,9 % del capital mantenido sin representación en el consejo ni derechos de información✓ Hecho establecido [17]. Cualesquiera que sean sus méritos financieros, la operación elimina el mecanismo, el desembolso ligado a hitos, que la literatura causal señala como la diferencia entre los resultados coreanos y los latinoamericanos◈ Evidencia sólida [36].
El programa europeo fracasó en la aritmética antes que en la ejecución. La Chips Act europea movilizó alrededor de 86.000 millones de euros frente a un objetivo del 20 % de la fabricación mundial de semiconductores en 2030, meta que exigiría cuadruplicar la capacidad productiva europea✓ Hecho establecido [16]. La propia previsión de la Comisión Europea, publicada en julio de 2024, sitúa la cuota europea de la cadena de valor mundial en el 11,7 % en 2030, frente al 9,8 % de 2022✓ Hecho establecido [16]. En ese mismo periodo, los principales fabricantes mundiales presupuestaron 405.000 millones de euros, casi cinco veces el compromiso europeo✓ Hecho establecido [16]. El Tribunal de Cuentas Europeo concluyó que el objetivo era inalcanzable al ritmo actual✓ Hecho establecido [16].
El objetivo del 20 por ciento era esencialmente aspiracional: alcanzarlo exigiría cuadruplicar aproximadamente nuestra capacidad productiva para 2030, y al ritmo actual estamos muy lejos de eso.
— Annemie Turtelboom, miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, abril de 2025Japón optó por la concentración antes que por la amplitud. El apoyo público acumulado a la investigación destinado a Rapidus, una empresa fundada en 2022 sin historial productivo alguno, alcanza unos 2,35 billones de yenes, con 631.500 millones previstos para el ejercicio 2026-2027 y unos 300.000 millones para el siguiente✓ Hecho establecido [24]. La compañía aspira a producir en serie lógica de 2 nanómetros en su planta de Chitose, en Hokkaido, desde el ejercicio 2027✓ Hecho establecido [23]. Todavía necesita levantar en torno a 1 billón de yenes en capital privado y más de 2 billones en financiación privada◈ Evidencia sólida [24]. Es la apuesta de mayor varianza que una economía avanzada haya hecho sobre una sola empresa industrial en una generación.
Corea del Sur, que ya posee la base manufacturera que los demás intentan construir, gasta para defender y no para adquirir: 33 billones de wones en el último paquete, frente a 26 billones el año anterior✓ Hecho establecido [25]. La distribución subyacente apenas se ha movido. La capacidad china creció un 14 % hasta 10,1 millones de obleas mensuales, cerca de un tercio del total mundial; Taiwán conserva 5,8 millones y Corea del Sur 5,4 millones, frente a 3,2 millones en el continente americano✓ Hecho establecido [31]. Cinco economías, China, Taiwán, Corea, Japón y Estados Unidos, concentran casi el 90 % de la capacidad mundial✓ Hecho establecido [31].
La construcción manufacturera estadounidense marchaba en junio de 2026 a un ritmo anual de 172.700 millones de dólares, un 21,4 % menos que un año antes, y la construcción informática, electrónica y eléctrica cae un 44 % desde su máximo de julio de 2024◈ Evidencia sólida [18]. Esa categoría suponía en el pico más de la mitad de toda la construcción manufacturera◈ Evidencia sólida [18]. Descontada, el resto creció un 5,6 %: real, pero muy lejos de la reindustrialización prometida◈ Evidencia sólida [18].
El último giro es el más revelador. Tras cuatro años subvencionando la fabricación nacional, Estados Unidos empezó en enero de 2026 a gravar las importaciones que competían con ella, imponiendo un arancel del 25 % al amparo de la sección 232 sobre un conjunto estrecho de semiconductores avanzados y los bienes que los incorporan, y eximiendo la mayoría de los chips heredados y los destinados a grandes centros de datos nacionales✓ Hecho establecido [37]. Esa secuencia, subvencionar y después proteger el activo subvencionado, reproduce con exactitud el patrón que convirtió a las industrias nacientes latinoamericanas en dependientes permanentes◈ Evidencia sólida [32].
El contrafactual chino
Lo que compra un Estado paciente y lo que destruye
Made in China 2025 es el mayor programa de política industrial jamás emprendido y el único con un cuadro de mando publicado. La evaluación de Rhodium Group concluye que China alcanzó el 86 % de sus objetivos, superando ampliamente sus referencias en vehículos eléctricos y equipamiento eléctrico y cumpliendo solo el 75 % de las metas de nuevos materiales, el más débil de los diez sectores✓ Hecho establecido [20]. El programa es a la vez la prueba más contundente de que la política industrial funciona y la demostración más nítida de su coste.
El reparto de aciertos y fallos resulta diagnóstico. China cerró la brecha más deprisa en los sectores donde la restricción era el capital, la escala y la ingeniería de procesos, es decir, baterías, vehículos eléctricos, equipamiento eléctrico, solar y construcción naval, y más despacio allí donde la restricción era la investigación básica acumulada: semiconductores de gama alta, aeronáutica avanzada, biomedicina y nuevos materiales◈ Evidencia sólida [20]. Los nuevos materiales quedaron los últimos precisamente porque dependen del descubrimiento de ruptura y no del despliegue◈ Evidencia sólida [20]. El dinero compra capacidad de forma fiable; compra ciencia de frontera despacio.
La construcción naval ofrece el caso cuantitativo más nítido. Entre 2006 y 2013, Pekín canalizó hacia el sector suelo costero gratuito, asistencia financiera a los compradores y apoyos a la entrada y a la producción, y la cuota china de los pedidos mundiales subió del 14 % en 2003 al 53 % en 2009, mientras Japón se desplomaba del 32 % al 10 % y Corea del Sur retrocedía del 42 % al 32 %✓ Hecho establecido [14]. La reconstrucción académica es inequívoca en cuanto a que la política funcionó, e igual de inequívoca en cuanto a su coste: las subvenciones a la entrada y a la inversión crearon fragmentación y astilleros ociosos que las subvenciones a la producción habrían evitado◈ Evidencia sólida [14].
El sector del automóvil muestra la magnitud del apoyo a empresas concretas. El Instituto de Kiel calculó que BYD había recibido al menos 3.400 millones de euros en ayudas públicas directas, con un apoyo anual que pasó de 220 millones de euros en 2020 a 2.100 millones en 2022✓ Hecho establecido [21]. La cifra excluye los precios subvencionados de insumos como el acero y las baterías, las bonificaciones a la compra pagadas a sus clientes y la contratación pública discriminatoria, todas ellas reales y ninguna fácil de medir◈ Evidencia sólida [21]. Las subvenciones industriales chinas alcanzan de tres a cuatro veces los niveles de la OCDE según las estimaciones prudentes, y hasta nueve veces según las más amplias◈ Evidencia sólida [21].
Las estimaciones agregadas convergen en la misma conclusión por otro camino. Según la contabilidad deliberadamente prudente del CSIS, China destinó el 1,73 % de su PIB a política industrial en 2019, más del doble del 0,67 % surcoreano y más de cuatro veces el 0,39 % estadounidense✓ Hecho establecido [7]. Ampliar la definición para incluir la contratación pública eleva la cifra china hacia el 4,9 % del PIB◈ Evidencia sólida [7]. Sea cual sea el número exacto, el orden de magnitud no se discute, como tampoco se discute que el resto del mundo intenta ahora cerrar una brecha que tardó dos décadas en abrirse.
El cuadro de mando de Rhodium muestra referencias ampliamente superadas en vehículos eléctricos y equipamiento eléctrico, una tasa de cumplimiento del 75 % en nuevos materiales, la más baja de los diez sectores, y carencias persistentes en semiconductores de gama alta, aeronáutica avanzada y biomedicina✓ Hecho establecido [20]. Los fallos se agrupan exactamente en los ámbitos donde la restricción es la investigación básica y no el capital de despliegue◈ Evidencia sólida [20]. El dinero público es un instrumento de capacidad, no un instrumento de descubrimiento.
El coste ya es visible en los balances chinos. Las compañías solares cotizadas perdieron unos 7.300 millones de dólares en 2025, las seis mayores perdieron otros 2.800 millones en un solo trimestre y los fabricantes anunciaron 1.500 millones adicionales de pérdidas en el primer trimestre de 2026, esto es, cerca de tres años continuados sin rentabilidad en una industria que suministra más del 80 % de los componentes de paneles del mundo✓ Hecho establecido [22]. Tres años de política oficial contra la involución no lo han corregido, porque los gobiernos locales mantienen vivas plantas deficitarias para proteger el empleo◈ Evidencia sólida [22]. La subvención que construyó la industria le impide ahora consolidarse.
Lo que el historial chino establece es estrecho e importante. Un Estado con capacidad fiscal sostenida, un horizonte de veinte años y tolerancia a un despilfarro enorme puede reubicar capacidad manufacturera mundial en sectores concretos✓ Hecho establecido [20]. Lo que no establece es que resultara barato, que los rendimientos superaran al desembolso o que pueda replicarlo un gobierno obligado a mostrar resultados dentro de un ciclo electoral. La mayor ventaja del programa no fue el dinero. Fue la ausencia de cualquier obligación de detenerse.
Anatomía de un despilfarro
Adónde va realmente el dinero cuando fracasa
Los fracasos de la política industrial no suelen parecer una mala elección de sector. Parecen un sector bien elegido, una cifra de inversión anunciada, una subvención pagada contra promesas en lugar de contra resultados y una renegociación discreta tres años después. Wisconsin, Suecia y Sajonia-Anhalt produjeron esa secuencia en una década, con un coste público conjunto de decenas de miles de millones◈ Evidencia sólida [28].
El caso Foxconn de Wisconsin es el ejemplo canónico estadounidense. El estado ofreció unos 4.500 millones de dólares, en su mayoría en pagos directos en efectivo más terrenos adquiridos por expropiación, a cambio de la promesa de 13.000 empleos, lo que implicaba entre 200.000 y 346.000 dólares de dinero público por puesto, de siete a doce veces el incentivo medio de un estado norteamericano✓ Hecho establecido [28]. Foxconn contrató a 113 de los 260 empleados exigidos en 2018 y a 281 de los 520 exigidos en 2019, y después dejó de intentarlo◈ Evidencia sólida [28]. La oficina presupuestaria no partidista del estado situó el umbral de rentabilidad en 2043 en el mejor de los casos✓ Hecho establecido [28].
El campeón europeo de la batería fracasó en otro registro. Northvolt levantó más de 14.000 millones de dólares, se presentó como la respuesta europea a la fabricación asiática de celdas y se declaró en quiebra en Suecia el 12 de marzo de 2025✓ Hecho establecido [27]. Su planta de Skellefteå alcanzó cerca de 1 GWh de producción anual frente a un plan de 16 GWh, un déficit que llevó a BMW a cancelar un contrato de suministro de 2.000 millones de dólares✓ Hecho establecido [27]. El fracaso no fue sectorial, pues la demanda europea de baterías es real, sino operativo, en la disciplina muy concreta de escalar la producción de celdas, que ningún capital sustituye.
El compromiso alemán con Intel fracasó antes de que se moviera una sola oblea. Berlín había comprometido 10.000 millones de euros con la planta de Magdeburgo, la mayor subvención estatal individual de la historia alemana, de los cuales 3.960 millones estaban previstos para 2024✓ Hecho establecido [29]. Intel suspendió el proyecto en septiembre de 2024 y lo abandonó en julio de 2025, dejando al Gobierno federal la tarea de recuperar los fondos y reabrir la discusión sobre su destino✓ Hecho establecido [29]. El Estado había respaldado el plan de inversión de una empresa sin mecanismo alguno para exigir su cumplimiento.
| Modo de fallo | Gravedad | Evaluación |
|---|---|---|
| Captura política e incapacidad de salida | Los receptores adquieren el peso político necesario para impedir la retirada, lo que convierte una subvención temporal en un derecho adquirido permanente y desplaza el esfuerzo empresarial de la productividad a la presión política◈ Evidencia sólida [32]. Es el único modo de fallo común a todos los episodios fracasados del registro◈ Evidencia sólida [36]. | |
| Reversión política e inconsistencia temporal | Desde comienzos de 2025 se han cancelado 39.600 millones de dólares de inversión manufacturera estadounidense prevista en energía limpia y 53.400 empleos anunciados✓ Hecho establecido [19], y se proyecta que la ley presupuestaria de 2025 recorte entre un 53 % y un 59 % el despliegue de nueva capacidad eléctrica limpia en la década siguiente◈ Evidencia sólida [30]. El capital no se compromete con activos a quince años sobre políticas a cuatro. | |
| Sobrecapacidad y carrera de subvenciones | Los fabricantes solares chinos llevan cerca de tres años en pérdidas, con 7.300 millones de dólares de pérdidas conjuntas solo en 2025✓ Hecho establecido [22], mientras el FMI advierte de que gestionar los efectos transfronterizos exige cooperación justo cuando la geopolítica la hace menos accesible◈ Evidencia sólida [35]. | |
| Coste por empleo y fallo de medición | Las subvenciones se valoran habitualmente frente al empleo anunciado y no al entregado: el paquete de Wisconsin implicaba entre 200.000 y 346.000 dólares por empleo prometido de Foxconn, frente a una plantilla real muy inferior✓ Hecho establecido [28]. La contabilidad basada en anuncios sobrestima sistemáticamente los rendimientos. | |
| Implementación y capacidad institucional | El Banco Mundial atribuye los fracasos pasados sobre todo a una capacidad de implementación débil y a restricciones fiscales e institucionales, y no a una mala selección sectorial✓ Hecho establecido [6], diagnóstico que el FMI repite para la oleada actual◈ Evidencia sólida [35]. |
La reversión es ya el riesgo dominante en Estados Unidos, y es autoinfligida. Las empresas han cancelado 39.600 millones de dólares de inversión manufacturera prevista en energía limpia y 53.400 empleos anunciados desde comienzos de 2025, con las cancelaciones concentradas en vehículos eléctricos, electrolizadores de hidrógeno y fabricación solar✓ Hecho establecido [19]. Solo en el segundo trimestre de 2026 se anunciaron 5.900 nuevos empleos manufactureros frente a 2.800 cancelados✓ Hecho establecido [19]. Rhodium estima que la ley presupuestaria de 2025 recortará entre un 53 % y un 59 % el despliegue de nueva capacidad eléctrica limpia entre 2025 y 2035◈ Evidencia sólida [30].
Los datos de construcción muestran el efecto sobre la inversión física. La construcción manufacturera estadounidense marchaba en junio de 2026 a un ritmo anual de 172.700 millones de dólares, un 21,4 % menos interanual, con la construcción informática, electrónica y eléctrica un 44 % por debajo de su máximo de julio de 2024◈ Evidencia sólida [18]. Esa categoría había representado en el pico más de la mitad de todo el gasto en construcción manufacturera◈ Evidencia sólida [18]. Excluida la electrónica, el gasto en construcción subió un 5,6 % desde el inicio de los aranceles: un efecto real y mucho menor que el encuadre político◈ Evidencia sólida [18].
La política industrial pide al capital privado que se comprometa con activos cuyo periodo de recuperación va de quince a treinta años sobre la base de leyes que sobreviven como mucho a un cambio de gobierno. Cuando esas leyes se modifican, como ocurrió en 2025 al cancelarse 39.600 millones de dólares de inversión prevista✓ Hecho establecido [19], el Estado no solo pierde los proyectos. Eleva la prima de riesgo de todos sus programas futuros, lo que obliga a que la siguiente ronda sea mayor para comprar la misma conducta.
Los modos de fallo comparten una forma. En cada caso la subvención se pagó, o se comprometió, contra un anuncio y no contra un hito cumplido; no existía mecanismo alguno para exigir el desempeño; y el coste político de la cancelación recaía sobre el gobierno y no sobre el receptor. Es la imagen invertida de la disciplina exportadora que separó los resultados de Asia Oriental de los latinoamericanos◈ Evidencia sólida [36]. Los Estados que fracasaron no eran peores eligiendo sectores. Eran peores atando condiciones y haciéndolas cumplir.
La discusión que no se cerrará
Cuatro desacuerdos genuinos y el punto exacto en que se sitúa cada uno
Parte de la disputa sobre la política industrial es ruido ideológico. Cuatro puntos son reales, en el sentido de que investigadores competentes que examinan los mismos datos llegan a conclusiones opuestas⚖ Controvertido [1]. Separar los desacuerdos genuinos de los ostentosos marca la diferencia entre un debate de política pública y una guerra cultural.
El primer desacuerdo genuino afecta al canon coreano. Choi y Levchenko estiman que el bienestar coreano habría sido entre un 22 % y un 31 % menor sin el impulso a la industria pesada y química◈ Evidencia sólida [10], mientras que Kim, Lee y Shin concluyen que la productividad total de los factores media de las industrias promovidas habría sido un 40 % mayor en 1980 si la mala asignación no hubiera empeorado⚖ Controvertido [11]. Ambos trabajos son rigurosos, ambos emplean microdatos coreanos y ambos probablemente aciertan: el impulso elevó el nivel de capacidad industrial y degradó simultáneamente la eficiencia con que los recursos se repartían dentro de ella.
El segundo afecta a la atribución en China. Made in China 2025 alcanzó el 86 % de sus metas✓ Hecho establecido [20], pero China contaba además con el mayor mercado interno del mundo, las cadenas de suministro manufactureras más profundas, una década de aumento de titulados en ingeniería y una posición cambiaria que habría sostenido el crecimiento exportador sin programa alguno. Los resultados de Aghion sugieren que la composición del apoyo importó, ya que las subvenciones dispersas y preservadoras de la competencia elevaron la productividad allí donde las concentradas no lo hicieron✓ Hecho establecido [13], lo que prueba que el diseño tuvo fuerza causal sin zanjar qué parte del resultado explica⚖ Controvertido [13].
El tercero afecta al éxito de la CHIPS Act. Se está construyendo capacidad real y la producción estadounidense de obleas aumenta◈ Evidencia sólida [31]. Las fechas de finalización llegan hasta 2033, el proyecto insignia de Ohio se retrasó cuatro años✓ Hecho establecido [15] y la construcción manufacturera de la categoría pertinente ha caído un 44 % desde su máximo◈ Evidencia sólida [18]. Leerlo como un éxito con retrasos o como un retraso con éxitos depende casi por completo del contrafactual elegido, y ningún analista honesto puede observar ese contrafactual⚖ Controvertido [15].
Los argumentos a favor de su eficacia
Los estudios correctamente identificados sobre promoción de industrias nacientes hallan un aumento de actividad en los sectores promovidos en todos los episodios revisados, un cambio marcado respecto de la literatura correlacional✓ Hecho establecido [2].
Las empresas coreanas que recibieron la subvención media crecieron en ventas un 919 % más entre 1982 y 2009 que las que no recibieron nada, tres décadas después de terminar el programa✓ Hecho establecido [10].
China pasó del 14 % al 53 % de la construcción naval mundial en seis años, desplazando a dos potencias industriales establecidas✓ Hecho establecido [14].
Made in China 2025 logró el 86 % de sus objetivos declarados en diez sectores, superando sus referencias en vehículos eléctricos y equipamiento eléctrico✓ Hecho establecido [20].
Un aumento de diez puntos en la subvención británica máxima a la inversión elevó el empleo manufacturero un 10 %, con ganancias en inversión y entrada neta✓ Hecho establecido [12].
Los argumentos en contra
El mismo programa británico no produjo efecto medible alguno sobre la productividad total de los factores, y todo el efecto sobre el empleo provino de las empresas pequeñas, mientras las grandes tomaron el dinero sin cambiar✓ Hecho establecido [12].
Las industrias coreanas promovidas habrían tenido en 1980 una productividad media un 40 % superior sin el deterioro de la eficiencia asignativa que el impulso provocó◈ Evidencia sólida [11].
Las subvenciones a la entrada y a la inversión en la construcción naval china generaron fragmentación y capacidad ociosa que las subvenciones a la producción habrían evitado al mismo coste◈ Evidencia sólida [14].
Los fabricantes solares chinos perdieron 7.300 millones de dólares en 2025 tras tres años de guerra de precios, y los gobiernos locales mantienen vivas plantas deficitarias para proteger el empleo✓ Hecho establecido [22].
Se cancelaron 39.600 millones de dólares de inversión manufacturera estadounidense en energía limpia y 53.400 empleos antes de que pasaran tres años desde la ley que los indujo✓ Hecho establecido [19].
El cuarto desacuerdo es el de mayor envergadura. Si todas las grandes economías subvencionan a la vez las mismas tecnologías, el resultado puede ser una descarbonización más rápida a menor coste global o una costosa carrera armamentística en la que cada país paga por reubicar capacidad que ya existía en otro sitio. La posición del FMI es que gestionar esos efectos requiere cooperación internacional justo en el momento en que la tensión geopolítica la hace más difícil◈ Evidencia sólida [35]. Ambas lecturas siguen siendo compatibles con los datos disponibles en 2026⚖ Controvertido [35].
Lo que no se discute es más estrecho de lo que sugiere el volumen del debate. Nadie serio sostiene ya que la política industrial nunca funcione; los microdatos coreanos y chinos han clausurado esa posición✓ Hecho establecido [1]. Nadie serio sostiene tampoco que los gobiernos puedan identificar de antemano y de manera fiable un sector ganador. Y nadie discute los dos hallazgos de diseño que sobreviven a todos los estudios: el apoyo asignado de forma que preserve la competencia rinde más que el que crea campeones✓ Hecho establecido [13], y el apoyo sin condición de salida exigible degenera en renta◈ Evidencia sólida [36].
El debate persiste porque esos hallazgos resultan políticamente incómodos en ambas direcciones. Niegan la tesis liberal de que el dinero público se desperdicia por naturaleza y niegan la tesis intervencionista de que el obstáculo principal es la falta de ambición. Lo que la evidencia acusa en realidad es el hábito institucional concreto que comparten casi todos los gobiernos democráticos con política industrial en marcha: pagar contra anuncios, negarse a especificar una condición de fracaso y tratar el desembolso como si fuera el resultado.
Lo que la evidencia nos dice
El diseño es la variable; la ambición no lo es
Tras quince años de trabajo causal sobre política industrial, los hallazgos que se replican no versan sobre qué sectores elegir. Versan sobre cómo se ata el dinero, sobre si la competencia sobrevive a la intervención y sobre si el Estado conserva la capacidad de detenerse◈ Evidencia sólida [1]. Todos los grandes programas en marcha pueden puntuarse con esos criterios, y la mayoría puntúa mal.
Cinco rasgos de diseño predicen el éxito en la literatura, y son consistentes en contextos muy distintos. El apoyo debe condicionarse a un desempeño verificable y no a un anuncio◈ Evidencia sólida [36]. Debe asignarse de modo que preserve la rivalidad entre receptores en lugar de crear un campeón✓ Hecho establecido [13]. El instrumento debe ajustarse al fallo de mercado: subvenciones a la producción cuando la restricción es la escala, financiación de la investigación cuando la restricción es el descubrimiento◈ Evidencia sólida [14]. Debe existir una condición de salida exigible◈ Evidencia sólida [36]. Y debe haber un aparato administrativo capaz de medir las cuatro anteriores✓ Hecho establecido [6].
El hallazgo sobre la competencia es el más robusto y el menos seguido. La política industrial china elevó el crecimiento de la productividad cuando se dispersó entre empresas de un mismo sector y fracasó cuando se concentró en los operadores establecidos✓ Hecho establecido [13]. Sin embargo, todos los grandes programas actuales concentran: las ayudas estadounidenses de la CHIPS Act fueron abrumadoramente a la lógica de vanguardia en un puñado de empresas✓ Hecho establecido [15], el Estado japonés ha apostado 2,35 billones de yenes por una sola compañía✓ Hecho establecido [24] y Alemania comprometió 10.000 millones de euros con una única planta de un único fabricante✓ Hecho establecido [29]. La concentración es cómoda administrativamente y, empíricamente, la peor opción.
El hallazgo sobre la salida es el que más cuesta a las democracias. La disciplina exportadora funcionó en Asia Oriental porque delegaba el veredicto en una parte a la que el receptor no podía presionar◈ Evidencia sólida [36]. Nada en un programa contemporáneo de economía avanzada cumple esa función: las condiciones por hitos existen sobre el papel pero se renegocian en cuanto el receptor es lo bastante grande, y la conversión en capital, como en la posición estadounidense en Intel, elimina la condicionalidad por entero✓ Hecho establecido [17]. El problema no es que los gobiernos ignoren qué es la condicionalidad. Es que no pueden comprometerse de forma creíble a aplicarla contra una empresa que emplea a 20.000 votantes.
El ajuste entre instrumento y fallo es el hallazgo con implicaciones fiscales más nítidas. Allí donde la restricción es la escala y el aprendizaje, el apoyo vinculado a la producción supera a igual coste a las subvenciones a la entrada y a la inversión, como muestra directamente la reconstrucción del sector naval◈ Evidencia sólida [14]. Allí donde la restricción es el descubrimiento básico, desplegar capital resulta casi inútil, y de ahí que China cumpliera sus metas de despliegue y fallara en nuevos materiales, semiconductores de gama alta y biomedicina◈ Evidencia sólida [20]. El diseño indio, que paga contra producción y no contra inversión, tiene al menos la estructura correcta, sea cual sea su ejecución: 287.480 millones de rupias desembolsadas frente a 2,16 billones de rupias de inversión a 31 de diciembre de 2025✓ Hecho establecido [26].
La capacidad administrativa es la restricción que nadie quiere nombrar. La revisión del Banco Mundial de 2026 atribuye el fracaso pasado sobre todo a una capacidad de implementación débil y a restricciones fiscales e institucionales, y no a una mala selección sectorial✓ Hecho establecido [6], y la evaluación del FMI de 2026 repite el diagnóstico para la oleada actual, pues la política se adapta a las crisis pero sigue siendo difícil de implementar con eficacia◈ Evidencia sólida [35]. Un gobierno incapaz de auditar un hito no puede administrar una subvención condicionada, y un gobierno incapaz de administrar una subvención condicionada no hace política industrial. Hace contratación pública con pasos adicionales.
La evidencia no respalda la tesis de que la política industrial sea un error, ni respalda la tesis de que cuanta más, mejor. Respalda una tercera posición que a ningún bando político le resulta cómoda: la política industrial es una prueba de capacidad estatal administrada con dinero público✓ Hecho establecido [6]. Los gobiernos capaces de verificar el desempeño, preservar la competencia y dejar de pagar obtienen el resultado coreano◈ Evidencia sólida [10]. Los que no lo son obtienen el de Wisconsin✓ Hecho establecido [28].
Los próximos cinco años resolverán más de estas cuestiones que los cincuenta anteriores, porque por primera vez varias economías grandes ejecutan a la vez programas comparables con datos publicados. Las preguntas medibles ya están formuladas: si la capacidad estadounidense de fabricación alcanzará el nivel que implican las ayudas antes de las fechas de finalización de 2033✓ Hecho establecido [15], si la cuota europea de la cadena de valor de los semiconductores superará el 11,7 % que la propia Comisión prevé✓ Hecho establecido [16], si Rapidus llegará a producir en serie a 2 nanómetros◈ Evidencia sólida [23] y si alguno de estos gobiernos se mostrará dispuesto a dejar de pagar a una empresa que incumpla sus hitos. Esta última es la única a la que ninguna democracia ha respondido jamás de forma afirmativa, y es la que la evidencia señala como la más determinante◈ Evidencia sólida [36].