CBDCs em 2026: 146 países estudam a ideia, só 3 lançaram

A resposta direta à pergunta que este relatório examina é que os pilotos demonstraram três coisas — e não as três que seus patrocinadores anunciaram. Em primeiro lugar, as moedas digitais de banco central de varejo têm encontrado dificuldade para conquistar usuários onde quer que já exista uma boa alternativa privada ou pública: na Nigéria, um ano após o lançamento, 98,5 % das carteiras de eNaira ficavam sem uso em qualquer semana [2] ✓ Fato comprovado, e o JAM-DEX jamaicano equivalia a cerca de 0,09 % do meio circulante em meados de 2026 [3] ✓ Fato comprovado. Em segundo lugar, os ganhos de inclusão financeira prometidos pelas CBDCs vieram, na verdade, dos sistemas de pagamento instantâneo e do dinheiro móvel — o Pix brasileiro, o UPI indiano e o M-Pesa queniano —, nenhum dos quais é uma moeda digital de banco central [4] [5] [6] ◈ Evidências sólidas. Em terceiro lugar, o e-CNY chinês demonstrou que um Estado pode construir um instrumento de pagamento cuja visibilidade para as autoridades é graduada desde a concepção, com os pagamentos pequenos protegidos e os maiores rastreáveis, e com recursos como datas de validade já empregados em pilotos reais [7] [8] ✓ Fato comprovado. A questão da vigilância, portanto, não é hipotética. Trata-se de uma questão de desenho e de lei, e as democracias que hoje redigem essa lei fazem escolhas visivelmente distintas.

A escala do interesse oficial não está em dúvida. O monitor do Atlantic Council contabilizou, em maio de 2026, 146 jurisdições que estudavam uma CBDC, das quais 77 haviam chegado a um estágio avançado de desenvolvimento, piloto ou lançamento — um recorde —, ao passo que apenas 41 conduziam pilotos e três haviam concluído o lançamento [1] ✓ Fato comprovado. Em julho de 2025, o mesmo levantamento contava 137 jurisdições e 49 pilotos, ante 35 jurisdições que estudavam a ideia em 2020 [9] ✓ Fato comprovado. A queda no número de pilotos entre essas duas datas não é explicada nos dados públicos e pode refletir uma reclassificação, e não um abandono ⚖ Contestado. O Banco de Compensações Internacionais (BIS, na sigla em inglês) chega a um quadro geral semelhante pelo caminho inverso: em sua pesquisa de 2024, publicada em agosto de 2025, 91 % dos 93 bancos centrais que responderam estudavam uma CBDC de varejo ou de atacado, e o trabalho no atacado — dinheiro para a liquidação entre bancos — estava mais avançado que o de varejo, voltado ao público [10] ✓ Fato comprovado. Mais de um em cada três bancos centrais disse ao BIS que a ascensão das stablecoins os levou a acelerar o próprio trabalho [10] ✓ Fato comprovado. A exploração, em outras palavras, é quase universal. A emissão para o público é rara e, onde ocorreu, os números são pequenos.

O descompasso entre exploração e uso é a primeira constatação, e ele se repete em economias muito diferentes. O Banco Central das Bahamas lançou o Sand Dollar em outubro de 2020, como a primeira CBDC de varejo de alcance nacional; uma avaliação do FMI concluiu que ele respondia por menos de 0,1 % do meio circulante [11] ✓ Fato comprovado, e o acompanhamento da imprensa especializada situou a circulação em cerca de 2,1 milhões de dólares bahamenses após três anos, menos de 0,5 % do papel-moeda [12] ◈ Evidências sólidas. A declaração do FMI de fevereiro de 2026 sobre a consulta do Artigo IV com as Bahamas ainda descrevia o uso como limitado [13] ✓ Fato comprovado. O Banco Central do Caribe Oriental conduziu o piloto do DCash de março de 2021 a janeiro de 2024 e, em fevereiro de 2026, suspendeu o relançamento, o DCash 2.0, em favor de um sistema regional de pagamentos instantâneos [14] ✓ Fato comprovado. O Canadá engavetou sua CBDC de varejo em setembro de 2024, depois que 85 % dos 89.423 participantes de uma consulta pública afirmaram que não a usariam [15] ✓ Fato comprovado. O banco central da Austrália concluiu, no mesmo mês, que não via um interesse público claro que justificasse uma CBDC de varejo [16] ✓ Fato comprovado. Os Estados Unidos foram mais longe: proibiram o trabalho federal em uma CBDC por ordem executiva em janeiro de 2025 e, depois, por lei em 2026 [17] [18] ✓ Fato comprovado.

A China é a exceção que define o debate. Até o fim de novembro de 2025, o e-CNY havia registrado 3,48 bilhões de transações, com valor acumulado de 16,7 trilhões de yuans — cerca de 2,4 trilhões de dólares —, distribuídas por 230 milhões de carteiras pessoais e 18,84 milhões de carteiras institucionais [19] [20] ✓ Fato comprovado. São números grandes em termos absolutos e pequenos em relação ao mercado de pagamentos chinês, como mostra a seção 2. São também o produto de uma década de esforço estatal, iniciado com as pesquisas do Banco Popular da China (PBoC) em 2014 [21] ✓ Fato comprovado, e de decisões de política — salários do setor público pagos em e-CNY, juros sobre carteiras verificadas a partir de janeiro de 2026 — sem paralelo nos pilotos menores [22] [23] ✓ Fato comprovado. O e-CNY é, assim, ao mesmo tempo a evidência mais forte de que uma CBDC pode operar em escala nacional e a ilustração mais nítida do que é uma CBDC concebida por um Estado com amplos poderes de vigilância. É também, por meio da plataforma multimoeda mBridge, a moeda dominante no experimento transfronteiriço com CBDCs mais ativo do mundo [19] ✓ Fato comprovado.

Três argumentos se repetem na defesa das CBDCs, e este relatório confronta cada um deles com as evidências. O argumento dos pagamentos sustenta que uma moeda digital de banco central oferece ao público um meio de pagamento digital seguro, barato e garantido pelo Estado à medida que o uso do dinheiro em espécie diminui; o papel-moeda ainda era usado em 52 % das transações nos pontos de venda da zona do euro em 2024, ante 59 % em 2022, mas em apenas cerca de uma em cada dez compras presenciais na Suécia [24] [25] ✓ Fato comprovado. O argumento da inclusão sustenta que uma CBDC pode trazer os desbancarizados para o sistema financeiro formal. O argumento da soberania, hoje dominante na Europa, sustenta que uma moeda digital pública protege a autonomia monetária diante das bandeiras de cartão estrangeiras e das stablecoins privadas; Visa e Mastercard processam 61 % dos pagamentos com cartão na zona do euro [26] ✓ Fato comprovado. Contra esses argumentos ergue-se a objeção da vigilância: a de que uma moeda digital emitida e registrada pelo Estado cria uma capacidade de monitoramento e controle dos gastos privados que o dinheiro em espécie jamais ofereceu [27] [28] ◈ Evidências sólidas. As evidências dos pilotos dizem respeito aos quatro pontos, e não dão plena razão a nenhum dos lados.

• Pagamentos: as CBDCs funcionam tecnicamente, mas o uso continua marginal onde já existem sistemas de cartão, de transferência entre contas ou de dinheiro móvel [2] [3] [29] ✓ Fato comprovado.
• Inclusão: a posse de contas no mundo subiu para 79 % dos adultos em 2025, impulsionada pelos celulares e pelos pagamentos instantâneos, e não pelas CBDCs [30] [31] ◈ Evidências sólidas.
• Soberania: o argumento mais forte que resta na Europa, onde 61 % dos pagamentos com cartão passam por duas bandeiras americanas [26] ✓ Fato comprovado.
• Vigilância: demonstrada como capacidade de desenho na China, limitada por um projeto de lei na zona do euro e barrada preventivamente por lei nos Estados Unidos [32] [33] [18] ◈ Evidências sólidas.

O restante deste relatório acompanha essas evidências. A seção 2 examina o que os números do e-CNY de fato mostram. A seção 3 expõe como seu anonimato controlado funciona na prática e o que os pilotos revelaram sobre a programabilidade. A seção 4 confronta a promessa de inclusão com os casos da Nigéria, do Caribe e dos sistemas de pagamento instantâneo que os superaram. A seção 5 compara as trajetórias nacionais, de Washington a Moscou; a seção 6 avalia as salvaguardas que agora se inscrevem na legislação europeia; a seção 7 expõe as divergências genuínas; e a seção 8 extrai as conclusões estruturais. O método, do início ao fim, é separar o que os pilotos demonstraram daquilo que seus defensores e críticos afirmaram, e marcar a diferença com graus explícitos de evidência.

O Banco Popular da China começou a pesquisar uma moeda digital em 2014, passou a pilotos municipais em 2020 e, desde então, estendeu o e-CNY à maior parte das grandes regiões econômicas do país [21] ✓ Fato comprovado. A trajetória do número principal é íngreme. O vice-governador Lu Lei disse em uma conferência em setembro de 2024 que as transações acumuladas haviam chegado a 7 trilhões de yuans em junho de 2024, ante 1,8 trilhão um ano antes [21] ✓ Fato comprovado. No fim de novembro de 2025, o total acumulado era de 16,7 trilhões de yuans, em 3,48 bilhões de transações [19] [35] ✓ Fato comprovado. O número de carteiras também cresceu: 230 milhões de carteiras pessoais e 18,84 milhões de institucionais na mesma data [19] ✓ Fato comprovado. Tomado pelo valor de face, o e-CNY é de longe a maior moeda digital de banco central já operada, e seus patrocinadores o apresentam como prova de conceito para todo o campo.

O quadro relativo é mais modesto. Quando o PBoC incluiu pela primeira vez o e-CNY em suas estatísticas oficiais de meio circulante, os saldos no fim de 2022 eram de 13,61 bilhões de yuans — 0,13 % do meio circulante e cinco milésimos de 1 % dos meios de pagamento em sentido amplo [36] ✓ Fato comprovado. Nenhuma participação oficial mais recente foi publicada nas fontes consultadas para este relatório. Se Ping, ex-diretor de pesquisa do banco central, observou em dezembro de 2022 que cerca de 100 bilhões de yuans haviam sido gastos em dois anos, para 261 milhões de carteiras, num país com 903,6 milhões de usuários de pagamento móvel, e descreveu o uso como extremamente inativo [34] ◈ Evidências sólidas. A comparação com a Índia é instrutiva: os 3,48 bilhões de transações acumuladas pelo e-CNY desde o lançamento são menos que os 21,63 bilhões de transações que o UPI indiano processou somente em dezembro de 2025 [19] [5] ✓ Fato comprovado. O e-CNY é grande porque a China é grande. Sua participação nos pagamentos cotidianos continua pequena, e o duopólio privado que ele deveria, em parte, disciplinar — Alipay e WeChat Pay detinham cerca de 94 % dos pagamentos móveis de terceiros em 2020, o dado de participação de mercado mais recente encontrado para este relatório — continua de pé [37] ◈ Evidências sólidas.

Onde o e-CNY cresceu, a orientação estatal fez boa parte do trabalho. Em junho de 2022, Taicang, na província de Jiangsu, começou a pagar salários do setor público em e-CNY, e a vizinha Changshu passou a pagar todos os servidores do setor estatal na moeda digital [22] ✓ Fato comprovado. Governos locais distribuíram e-CNY em vales de consumo sorteados, entre eles uma distribuição de 20 milhões de yuans em Shenzhen, em envelopes de 200 yuans, em janeiro de 2021 [8] ✓ Fato comprovado. Medidas desse tipo põem carteiras nos celulares e dinheiro nas carteiras, mas as evidências de que criem hábitos duradouros são fracas: o relato de Se Ping e a persistência do duopólio privado sugerem que os beneficiários muitas vezes devolveram o dinheiro às plataformas que já usavam [34] [37] ◈ Evidências sólidas. O próprio PBoC parece ter chegado a conclusão semelhante, pois no fim de 2025 mudou a natureza do instrumento.

Em 1º de janeiro de 2026, o e-CNY passou a render juros. Pelo plano de ação sinalizado por Lu Lei no Financial News, o jornal do banco central, em 28 de dezembro de 2025, os bancos comerciais podem pagar juros sobre saldos em carteiras com verificação de nome real, e esses saldos contam com a cobertura do seguro de depósitos [23] [38] ✓ Fato comprovado. Do ponto de vista econômico, isso afasta o e-CNY do dinheiro digital — um passivo direto do banco central que nada rende — e o aproxima de algo mais parecido com um depósito bancário operado sobre os trilhos do banco central. Jianhua Zhang, da PBC School of Finance da Universidade Tsinghua, escreveu que permitir às instituições operadoras pagar juros aumentará ainda mais a disposição dos usuários de manter a moeda [19] ◈ Evidências sólidas. Analistas descreveram a medida como inédita entre as CBDCs, afirmação plausível, mas não verificada de forma independente ⚖ Contestado. A mudança tem também uma dimensão de privacidade, examinada na seção 3: os juros só estão disponíveis em carteiras cujos titulares verificaram a própria identidade [23] ✓ Fato comprovado. O incentivo para manter e-CNY está agora atrelado ao incentivo para ser identificado.

O papel transfronteiriço do e-CNY cresce mais depressa que o doméstico. O mBridge — plataforma de liquidação de CBDCs de atacado desenvolvida com os bancos centrais de Hong Kong, da Tailândia e dos Emirados Árabes Unidos — havia registrado, no fim de 2025, 4.047 transações no valor de 387,2 bilhões de yuans, e cerca de 95,3 % desse valor foi liquidado em e-CNY [19] [35] ✓ Fato comprovado. O BIS deixou o projeto em outubro de 2024, e o banco central da Arábia Saudita, que aderira em junho de 2024, saiu depois de concluir uma prova de conceito em maio de 2025 [39] [40] ✓ Fato comprovado. Em setembro de 2025, o PBoC inaugurou em Xangai um centro internacional de operações do e-CNY, com plataformas para pagamentos transfronteiriços, serviços de blockchain e ativos digitais [41] ✓ Fato comprovado. Se essa infraestrutura visa sobretudo à eficiência ou à construção de canais de liquidação fora do sistema do dólar é uma questão em disputa; a seção 7 volta a ela ⚖ Contestado.

O histórico do e-CNY, portanto, corta para os dois lados. Prova que um banco central é capaz de construir e operar uma moeda digital de varejo para centenas de milhões de pessoas sem falha técnica [19] ✓ Fato comprovado. Não prova que o público a queira: depois de cinco anos de pilotos, salários pagos por determinação oficial, distribuições gratuitas e, agora, juros, a participação do instrumento nos pagamentos cotidianos continua pequena diante de Alipay e WeChat Pay [34] [37] ◈ Evidências sólidas. E prova algo que seus críticos sustentam há muito tempo — que as escolhas de desenho feitas na construção de um sistema assim determinam o quanto o Estado consegue ver. Esse é o tema da próxima seção.

O livro branco do PBoC de julho de 2021 estabeleceu o princípio que rege o e-CNY desde então. As carteiras são classificadas em quatro níveis, conforme a quantidade de informação de identidade que o titular fornece, e o objetivo declarado do desenho é proteger a privacidade pessoal nas transações pequenas e, ao mesmo tempo, prevenir fraudes por telecomunicações, apostas pela internet, lavagem de dinheiro e evasão fiscal [7] ✓ Fato comprovado. As especificações publicadas em 2021 mostram como os níveis funcionam. A carteira mais básica, aberta apenas com um número de celular, tinha limite de 2.000 yuans por pagamento, 5.000 yuans por dia e saldo de 10.000 yuans; uma carteira verificada com documento nacional de identidade e vinculada a uma conta bancária permitia 50.000 yuans por pagamento, 100.000 yuans por dia e saldo de 500.000 yuans [43] ✓ Fato comprovado. Autoridades resumiram a regra como anonimato para valores pequenos e rastreabilidade para valores altos [42] [44] ✓ Fato comprovado. O banco central nunca afirmou que o e-CNY seja anônimo como o dinheiro em espécie.

O nível mais baixo é menos anônimo do que parece. Pesquisadores do projeto DigiChina, de Stanford, observaram que, desde 2010, os números de celular na China precisam ser registrados em nome real, de modo que mesmo uma carteira vinculada apenas ao telefone está ligada a uma identidade mantida pela operadora [32] ✓ Fato comprovado. A análise que fizeram de declarações oficiais constatou que transações pequenas podem ser rastreadas quando sinalizadas como suspeitas, com a polícia recorrendo à análise de big data e, em seguida, às operadoras ou aos bancos para estabelecer quem está por trás de uma carteira [32] ◈ Evidências sólidas. O próprio PBoC não vê rotineiramente os dados de identidade pessoal — que ficam com os bancos comerciais e os operadores de pagamento responsáveis pelas carteiras —, mas a arquitetura concentra os registros de transações em poucas instituições, todas sujeitas ao acesso estatal [32] [46] ◈ Evidências sólidas. Yi Gang, então presidente do PBoC, descreveu o resultado em outubro de 2022 como um equilíbrio delicado entre proteger a privacidade e combater atividades ilícitas, e afirmou que anonimato e transparência total não se resumem a uma questão de preto no branco [44] ✓ Fato comprovado.

A programabilidade é a capacidade que transforma uma questão de privacidade em uma questão de controle. Dinheiro programável é aquele cujo uso pode ser limitado por regras atreladas ao próprio dinheiro: onde pode ser gasto, até quando e em quê. Os envelopes de Shenzhen foram um exemplo elementar, com data de validade e lista de comerciantes autorizados embutidas no vale [8] ✓ Fato comprovado. Juristas que escreveram na Lawfare em abril de 2025 argumentaram que as funções de contrato inteligente do e-CNY dão ao Estado instrumentos para ampliar a vigilância, comprometer a privacidade e retaliar economicamente empresas estrangeiras [27] ◈ Evidências sólidas. A Human Rights Foundation, organização de defesa de direitos crítica das CBDCs, alerta que o e-CNY pode se tornar um ativo totalmente vigiado e assinala a insistência do PBoC na gestão centralizada [28] ◈ Evidências sólidas. O tenge digital do Cazaquistão, usado sobretudo em programas governamentais, mostra o mesmo recurso em outro contexto: autoridades descrevem pagamentos carimbados e marcados que restringem a forma como os recursos públicos podem ser gastos [47] ✓ Fato comprovado.

O contra-argumento mais forte é que o e-CNY talvez exponha menos do que as alternativas privadas já expõem. Alipay e WeChat Pay registram não apenas pagamentos, mas também dados de navegação, de localização e de relações sociais, e estão eles próprios sujeitos à lei chinesa sobre acesso estatal; alguns profissionais do setor argumentam que o e-CNY, que oculta os dados de pagamento dos comerciantes e não traz o nome do titular no token, é na prática a opção mais privada para muitos usuários [48] [32] ⚖ Contestado. A comparação é real, porém limitada. Ela estabelece que as plataformas privadas de pagamento na China já são altamente visíveis para o Estado; não estabelece que um registro contábil de banco central seja inofensivo. A comparação relevante para as democracias não é com o Alipay, mas com o dinheiro em espécie, e, diante do dinheiro em espécie, todo pagamento digital baseado em contas — CBDC, cartão ou aplicativo — é mais visível [49] ◈ Evidências sólidas.

O e-CNY demonstra, portanto, três coisas sobre a visibilidade estatal, nenhuma das quais depende de suposições sobre intenções. O anonimato graduado pode ser projetado, e os limites são escolhas de política que podem ser deslocadas [43] ✓ Fato comprovado. A privacidade de uma CBDC não pode ser separada do sistema de identificação em torno dela: uma carteira vinculada a um número de celular, num país com registro obrigatório de chips em nome real, não é anônima [32] ✓ Fato comprovado. E recursos programáveis como prazo de validade e restrição de comerciantes não são teóricos — já foram usados em pilotos reais, ainda que até agora para estímulo, e não para sanção [8] [27] ✓ Fato comprovado. O que o e-CNY não demonstra é que toda CBDC precise funcionar desse modo. A orientação do FMI de 2024 trata a privacidade como uma relação de compromisso a ser administrada por meio de arranjos institucionais, de privacidade desde a concepção e de tecnologias de reforço da privacidade [49] ✓ Fato comprovado, e os legisladores europeus tentam agora inscrever essas proteções em lei, como mostra a seção 6.

A Nigéria lançou o eNaira em outubro de 2021 tendo a inclusão financeira como objetivo explícito. Um ano depois, um documento de trabalho do FMI assinado por Jookyung Ree constatou que 98,5 % das carteiras de eNaira ficavam sem uso em qualquer semana, e apenas cerca de 1,5 % delas realizava transações [2] ✓ Fato comprovado. No fim de novembro de 2021, havia cerca de 860 mil carteiras de varejo, o equivalente a 0,8 % das contas bancárias ativas [50] ✓ Fato comprovado. O FMI apontou um problema estrutural que minou a meta de inclusão desde o início: o eNaira só era acessível a quem já tinha conta bancária [51] ✓ Fato comprovado. Uma CBDC que exige conta bancária não alcança os desbancarizados. Em 2024, segundo o relatório do Artigo IV do FMI citado pela imprensa de negócios nigeriana, haviam sido realizadas 854.512 transações com eNaira, no valor total de 29,3 bilhões de nairas — cerca de 0,0048 % dos pagamentos eletrônicos do país em 2023 —, distribuídas por cerca de 13 milhões de carteiras em grande parte inativas [51] ✓ Fato comprovado.

A Nigéria também produziu o experimento natural mais claro sobre a demanda por CBDC. No início de 2023, a troca das cédulas promovida pelo banco central retirou de circulação a maior parte do papel-moeda — as cédulas em circulação caíram de cerca de 3,2 trilhões de nairas para cerca de 1 trilhão —, e os nigerianos foram obrigados a encontrar alternativas digitais praticamente da noite para o dia [52] ✓ Fato comprovado. O valor das transações com eNaira subiu 63 %, para 22 bilhões de nairas, e o número de carteiras saltou para cerca de 13 milhões [52] ✓ Fato comprovado. Os principais beneficiários, porém, foram as transferências bancárias, os cartões e o dinheiro móvel: os pagamentos eletrônicos totais chegaram a 135,52 trilhões de nairas no primeiro trimestre de 2023, alta de 298 % na comparação anual [53] ✓ Fato comprovado. Mesmo sob uma grave escassez de dinheiro em espécie criada pelo próprio governo, o público preferiu os pagamentos digitais privados à CBDC por várias ordens de grandeza [53] [51] ◈ Evidências sólidas. A posse de contas na Nigéria, de 63 % dos adultos segundo o Global Findex de 2025 do Banco Mundial, vem aumentando — mas graças às fintechs e ao dinheiro móvel, não ao eNaira [54] ◈ Evidências sólidas.

Os pilotos caribenhos contam uma história semelhante em escala menor. O JAM-DEX jamaicano, disponibilizado ao público em 2022, somava 290,65 milhões de dólares jamaicanos em junho de 2026, ante 311,34 bilhões em moeda emitida, cerca de 0,09 % [3] ✓ Fato comprovado. No fim de 2025, tinha 305.026 usuários cadastrados, mas apenas 55,5 % do JAM-DEX em circulação estava nas mãos do público — o restante ficava com os provedores de carteiras [3] ✓ Fato comprovado. Apenas duas carteiras e 2.379 comerciantes estavam ativos no fim de 2025 [55] ✓ Fato comprovado. Richard Byles, presidente do Banco da Jamaica, assumiu parte da culpa em agosto de 2026, ao dizer que o banco passara cerca de dois anos em preparativos antes de trazer os bancos comerciais e que os teria envolvido desde o início [3] ✓ Fato comprovado. No Caribe Oriental, o piloto do DCash terminou em janeiro de 2024, e o relançamento foi suspenso em fevereiro de 2026 em favor de um sistema de pagamentos instantâneos [14] ✓ Fato comprovado.

O contraste com os sistemas de pagamento instantâneo é gritante. O Pix, lançado pelo Banco Central do Brasil em novembro de 2020 como sistema gratuito de transferências instantâneas entre contas existentes, respondeu por 54,7 % de todas as transações no país no segundo semestre de 2025 e é usado por 76,4 % dos brasileiros [4] ✓ Fato comprovado. O UPI indiano processou em 2025 228 bilhões de transações, no valor de cerca de 300 lakh crore de rupias (cerca de 300 trilhões de rupias) [5] ✓ Fato comprovado. O M-Pesa queniano, sistema privado de dinheiro móvel, movimentou 41,68 trilhões de xelins nos 12 meses encerrados em março de 2026 e tinha cerca de 40 milhões de usuários ativos mensais [6] ✓ Fato comprovado. O BIS, ao examinar evidências da América Latina e do Caribe em março de 2025, concluiu que os sistemas de pagamento instantâneo andam de mãos dadas com maior acesso a empréstimos e poupança [31] ◈ Evidências sólidas. Mais de 100 jurisdições operam hoje sistemas de pagamento instantâneo [56] ✓ Fato comprovado. Nenhum deles é uma CBDC. Cada um é um trilho, público ou privado, que movimenta saldos em bancos comerciais ou em moeda eletrônica de forma mais rápida e barata.

A Índia oferece uma comparação direta dentro de um mesmo país, porque opera os dois. O piloto da rupia digital do Banco da Reserva da Índia (RBI), iniciado no fim de 2022, tinha cerca de 1.016 crore de rupias (10,16 bilhões) em circulação no fim de março de 2025, ante 234 crore (2,34 bilhões) um ano antes [57] ✓ Fato comprovado. Em dezembro de 2025, as transações de varejo com a rupia digital haviam superado 120 milhões, no valor de mais de 28.000 crore de rupias (280 bilhões), entre pouco mais de 8 milhões de usuários [29] ✓ Fato comprovado. O UPI processou cerca de 180 vezes esse número de transações somente em dezembro de 2025 [5] [29] ✓ Fato comprovado. Os dados globais apontam na mesma direção. O Global Findex de 2025 do Banco Mundial constatou que 79 % dos adultos no mundo tinham conta, ante 74 % em 2021, e que 86 % possuíam celular; cerca de 1,3 bilhão de adultos continuam desbancarizados [30] [58] ✓ Fato comprovado. Os ganhos vieram dos celulares, dos correspondentes e dos pagamentos instantâneos [30] ◈ Evidências sólidas.

A promessa de inclusão das CBDCs de varejo é, portanto, na melhor das hipóteses, não comprovada. O caso mais bem documentado, o da Nigéria, não mostra efeito mensurável sobre a inclusão e revela um desenho estrutural que excluía os desbancarizados [2] [51] ✓ Fato comprovado. Os pilotos caribenhos mostram baixa adesão mesmo em sistemas pequenos, bem administrados e com forte respaldo oficial [3] [11] ✓ Fato comprovado. As evidências a favor dos sistemas de pagamento instantâneo são muito mais sólidas e vêm de bancos centrais que optaram por modernizar os trilhos em vez de emitir uma nova forma de dinheiro [31] [4] ◈ Evidências sólidas. Isso não exclui uma futura CBDC concebida para uso off-line ou para populações que os sistemas privados não atendem. Significa, sim, que a inclusão deixou de ser uma justificativa principal crível para uma CBDC, e os bancos centrais do Canadá, da Austrália e da Suécia chegaram a conclusões, em linhas gerais, semelhantes sobre as necessidades de seu próprio público [15] [16] [59] ✓ Fato comprovado.

Os Estados Unidos passaram da pesquisa à proibição em menos de dois anos. A Ordem Executiva 14178, assinada em 23 de janeiro de 2025, revogou a ordem do governo anterior sobre ativos digitais e determinou que quaisquer planos ou iniciativas em curso, em qualquer órgão, relacionados à criação de uma CBDC sob a jurisdição dos Estados Unidos fossem imediatamente encerrados [17] [63] ✓ Fato comprovado. Em audiência na Comissão de Bancos do Senado, em 11 de fevereiro de 2025, o presidente do Federal Reserve, Jerome Powell, respondeu que sim quando instado a assumir o compromisso de que não haveria moeda digital de banco central enquanto ele presidisse o Fed [64] ✓ Fato comprovado. A proibição virou lei em 2026, não por meio de uma legislação anti-CBDC específica, mas de um projeto sobre habitação: o 21st Century ROAD to Housing Act foi aprovado pela Câmara por 358 votos a 32 e pelo Senado por 85 a 5 e se tornou lei sem a assinatura do presidente, proibindo o Federal Reserve de emitir uma CBDC ou qualquer coisa substancialmente semelhante até 31 de dezembro de 2030 [65] [18] [66] ✓ Fato comprovado. Paralelamente, o GENIUS Act, de julho de 2025, criou um marco federal de licenciamento para stablecoins em dólar, fazendo dos dólares digitais de emissão privada a via oficial americana [67] ✓ Fato comprovado.

A zona do euro caminha na direção oposta, devagar. O Banco Central Europeu (BCE) concluiu uma fase de preparação de dois anos e, em 30 de outubro de 2025, decidiu passar à fase seguinte, com um piloto a partir de meados de 2027 e uma primeira emissão possível em 2029, se a legislação for adotada em 2026 [68] [69] ✓ Fato comprovado. O banco estimou custos de desenvolvimento de cerca de 1,3 bilhão de euros até a emissão e de cerca de 320 milhões de euros por ano em custos operacionais a partir de então [68] ✓ Fato comprovado. O Conselho da UE fechou sua posição negociadora em 19 de dezembro de 2025 [70] ✓ Fato comprovado. A comissão de assuntos econômicos do Parlamento Europeu aprovou seu relatório por 43 votos a 14 em 23 de junho de 2026, e o plenário fez o mesmo em 9 de julho de 2026, por 416 votos a 169, com 22 abstenções, sob a relatoria de Fernando Navarrete [33] [60] ✓ Fato comprovado. As negociações tripartites, os chamados trílogos, começaram em 13 de julho de 2026, com o limite de posse, a definição de quem o fixa e as tarifas cobradas dos comerciantes ainda em aberto [71] ✓ Fato comprovado. Piero Cipollone, do BCE, afirmou em abril de 2026 que o importante é ter a legislação aprovada até o fim do ano, para que o BCE possa cumprir seu cronograma [72] ✓ Fato comprovado.

Reino Unido, Canadá, Austrália e Suécia recuaram sem fechar a porta. O Banco da Inglaterra e o Tesouro britânico receberam mais de 50 mil respostas à consulta de 2023 sobre uma libra digital, a maioria manifestando preocupações com privacidade, programabilidade e o futuro do dinheiro em espécie [73] ✓ Fato comprovado. A decisão sobre seguir adiante deve sair até o fim de 2026 [74] ✓ Fato comprovado, e, segundo a imprensa, a vice-presidente do banco, Sarah Breeden, afirmou em outubro de 2026 que não há motivo para o banco central apressar uma libra digital, dado o ritmo da inovação nos pagamentos privados [61] ◈ Evidências sólidas. O Banco do Canadá encerrou seus trabalhos com uma CBDC de varejo em setembro de 2024, depois que o presidente da instituição, Tiff Macklem, afirmou não haver, no momento, argumentos convincentes a favor dela [75] [15] ✓ Fato comprovado. O Banco da Reserva da Austrália se concentra na tokenização de atacado [16] ✓ Fato comprovado. O Riksbank sueco, que conduziu um dos primeiros pilotos da e-krona, diz agora que não há necessidade social suficiente no momento e que seu trabalho acompanha o do euro digital [59] ✓ Fato comprovado.

A Rússia representa o modelo da obrigatoriedade. A partir de 1º de setembro de 2026, os 12 bancos sistemicamente importantes do país passaram a ser obrigados a oferecer o rublo digital aos clientes, e os varejistas com receita anual acima de 120 milhões de rublos, a aceitá-lo; uma segunda leva está prevista para 1º de setembro de 2027 [62] [76] ✓ Fato comprovado. A demanda do público era fraca antes do lançamento: uma pesquisa da SuperJob constatou que apenas um em cada dez russos aceitaria receber o salário integral em rublos digitais [62] ◈ Evidências sólidas. O banco central paga aos bancos 0,67 rublo por ordem de pagamento para sustentar os fluxos de salários e benefícios [62] ✓ Fato comprovado. Nos dez primeiros dias, a presidente do banco central, Elvira Nabiullina, informou cerca de 87 mil novas contas em rublo digital e mais de 50 mil transações [77] ✓ Fato comprovado. O desenho russo vincula a adoção aos pagamentos do Estado e aos grandes varejistas, padrão mais próximo da estratégia chinesa de folha de pagamento do que do modelo voluntário que o BCE persegue.

• Proibição: Estados Unidos — ordem executiva de janeiro de 2025 e moratória legal a uma CBDC do Fed até o fim de 2030 [17] [18] ✓ Fato comprovado.
• Legislação com limites: zona do euro — posições do Conselho e do Parlamento adotadas, trílogos em andamento, emissão prevista para 2029 [70] [60] [69] ✓ Fato comprovado.
• Pausa: Canadá, Austrália, Suécia e, pelos sinais atuais, Reino Unido [75] [16] [59] [61] ◈ Evidências sólidas.
• Adoção imposta: a China, por meio da folha de pagamento e de incentivos; a Rússia, por meio de obrigações impostas a grandes bancos e varejistas [22] [62] ✓ Fato comprovado.
• Guinada para os trilhos: o Brasil desligou a plataforma blockchain do Drex em novembro de 2025, alegando questões de privacidade, custo e segurança [78] ✓ Fato comprovado.

A divergência não diz respeito sobretudo à tecnologia, que os quatro campos consideram viável, mas a dois juízos políticos. O primeiro é até que ponto o público confia ao Estado seus dados de pagamento: as mais de 50 mil respostas à consulta britânica, dominadas por preocupações com privacidade, e os 85 % de participantes canadenses que disseram que não usariam uma CBDC são medidas dessa desconfiança [73] [15] ✓ Fato comprovado. O segundo é se o dinheiro digital privado é uma ameaça ou uma solução. Washington trata as stablecoins em dólar regulamentadas como a solução [67] ✓ Fato comprovado; Frankfurt trata a dependência das bandeiras de cartão americanas e das stablecoins como a ameaça [26] [79] ◈ Evidências sólidas. Moscou e Pequim tratam uma moeda digital estatal como instrumento de política em si mesma, inclusive para liquidações fora dos canais financeiros ocidentais [40] [62] ⚖ Contestado.

O desenho de privacidade do BCE se apoia na separação dos dados. Segundo a abordagem publicada, o banco central veria apenas dados de transações pseudonimizados, protegidos por hashing e criptografia, e não poderia vincular pagamentos a usuários individuais; as informações de identidade ficariam com os prestadores de serviços de pagamento que distribuem o euro digital [81] ✓ Fato comprovado. Nos pagamentos off-line, feitos de dispositivo para dispositivo sem conexão de rede, os detalhes da transação seriam conhecidos apenas pelo pagador e pelo recebedor, um nível de privacidade próximo ao do dinheiro em espécie [81] ✓ Fato comprovado. A posição do Conselho, de dezembro de 2025, mantém o modo off-line e um alto grau de privacidade, além de tornar gratuitos os serviços básicos para os usuários [70] ✓ Fato comprovado. O texto do Parlamento vai além: exige privacidade desde a concepção e por padrão, inclusive com o uso de provas de conhecimento zero, e estabelece que o BCE não deve receber nenhum dado de identidade [33] ✓ Fato comprovado.

Defensores da privacidade argumentam que essas proteções ainda são insuficientes para os pagamentos on-line. Em parecer conjunto de outubro de 2023, o Comitê Europeu para a Proteção de Dados e a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados recomendaram enfaticamente um limiar de privacidade para transações on-line de baixo valor, abaixo do qual os pagamentos não seriam rastreados para fins de prevenção à lavagem de dinheiro [82] ✓ Fato comprovado. Essa recomendação teria tornado os pequenos pagamentos on-line em euro digital substancialmente mais privados que os pagamentos com cartão atuais. Nem a posição do Conselho nem a do Parlamento, segundo os relatos disponíveis, a adotaram [70] [33] ◈ Evidências sólidas. Os pagamentos on-line em euro digital estariam, portanto, sujeitos aos mesmos controles contra lavagem de dinheiro que as transferências bancárias, e a proteção dependeria da separação entre o BCE e os intermediários, e não da ausência de registros ◈ Evidências sólidas.

A proibição do dinheiro programável é tão política quanto técnica. Fabio Panetta, então membro da Comissão Executiva do BCE, disse ao Parlamento Europeu em janeiro de 2023 que o euro digital jamais seria dinheiro programável e que o BCE não imporia nenhuma limitação sobre onde, quando ou a quem as pessoas podem pagar [83] ✓ Fato comprovado. O BCE distingue os pagamentos programáveis — pagamentos condicionais configurados pelo próprio usuário, como uma transferência automática na entrega de uma mercadoria — do dinheiro programável, cujo uso o emissor poderia restringir [83] ✓ Fato comprovado. Essa distinção responde diretamente ao precedente de Shenzhen: uma data de validade imposta pelo emissor seria dinheiro programável e está excluída; um pagamento condicional escolhido pelo pagador não seria. O texto do Parlamento também proíbe juros sobre saldos em euro digital, eliminando o tipo de incentivo que a China introduziu em 2026 [33] [23] ✓ Fato comprovado.

O limite de posse existe porque um euro digital concorreria com os depósitos bancários. Se as famílias pudessem transferir somas ilimitadas para um passivo de banco central livre de risco com um simples toque, um susto bancário poderia se transformar em uma corrida digital em questão de horas. A modelagem do próprio BCE, resumida acima, explica por que o teto dominou as negociações [80] ✓ Fato comprovado. Markus Ferber, eurodeputado alemão, disse em outubro de 2025 que ainda via o risco de bancos menores, fortemente dependentes de depósitos de varejo, enfrentarem dificuldades com limites de posse excessivamente altos [80] ✓ Fato comprovado. O Conselho quer que o BCE fixe o limite sob um teto revisto a cada dois anos; o Parlamento quer que a Comissão Europeia o defina [70] [71] ✓ Fato comprovado. O Parlamento exige ainda uma implantação de pelo menos 24 meses e limita a 24 horas o prazo em que as empresas podem manter euros digitais [33] ✓ Fato comprovado.

O lado da demanda é o maior risco não resolvido. Num experimento randomizado com mais de 19 mil famílias da zona do euro, realizado em março e junho de 2024, o BCE constatou que a maioria dos entrevistados considerava improvável pagar com um euro digital e que o efeito de lhes fornecer informações sobre ele se dissipava em três meses [85] ✓ Fato comprovado. Isso ecoa a consulta canadense e os pilotos caribenhos [15] [3] ◈ Evidências sólidas. O desenho europeu é a CBDC de varejo mais cuidadosamente delimitada já proposta, com privacidade off-line, teto de posse, ausência de juros e proibição do dinheiro programável. Essas restrições respondem às objeções da vigilância e da corrida bancária. Também eliminam a maior parte dos atributos que poderiam ter levado as pessoas a querer mantê-la, razão pela qual o projeto europeu repousa hoje principalmente no argumento da soberania, examinado na próxima seção [26] ◈ Evidências sólidas.

A primeira divergência é se uma CBDC é mais ou menos propícia à vigilância que as alternativas privadas. Os defensores do e-CNY lembram que os tokens não trazem nome, que os dados de pagamento ficam ocultos dos comerciantes e que Alipay e WeChat Pay já coletam dados comportamentais muito mais ricos [48] [32] ⚖ Contestado. Os críticos respondem que a compensação centralizada, o registro de celulares em nome real, o acesso policial por meio da análise de big data e, desde 2026, os juros reservados às carteiras verificadas fazem do e-CNY um instrumento de visibilidade estatal mais completo que qualquer plataforma privada [32] [27] [23] ⚖ Contestado. Nas democracias, a comparação se dá de outra forma: as bandeiras de cartão e os bancos já mantêm registros detalhados, e um euro digital com privacidade off-line poderia, em princípio, ser menos visível que um pagamento com cartão [81] ◈ Evidências sólidas. Se de fato seria depende de regras de acesso ainda não finalizadas [71] ✓ Fato comprovado.

A segunda divergência diz respeito à programabilidade. O BCE assumiu o compromisso de que o euro digital jamais seria dinheiro programável [83] ✓ Fato comprovado, e os textos europeus excluem restrições de uso impostas pelo emissor [33] ✓ Fato comprovado. Os céticos respondem que a capacidade está demonstrada — os envelopes com prazo de validade de Shenzhen e os pagamentos carimbados em tenge no Cazaquistão são exemplos em funcionamento [8] [47] ✓ Fato comprovado — e que um compromisso assumido por uma diretoria pode ser revisto por outra, ou por legisladores sob pressão fiscal ou de segurança [28] [27] ⚖ Contestado. O histórico empírico, até aqui, mostra a programabilidade usada para estímulo e para controle de gastos públicos, não para restringir compras privadas dos cidadãos [8] [47] ◈ Evidências sólidas. A divergência trata, portanto, de risco futuro, e não de abuso passado, razão pela qual não pode ser resolvida apenas com evidências.

A terceira divergência é se a privacidade do euro digital é suficiente. O BCE argumenta que a pseudonimização, a separação entre identidade e dados de transação e um modo off-line próximo do dinheiro em espécie dão aos usuários mais privacidade do que qualquer pagamento digital existente [81] ◈ Evidências sólidas. O texto do Parlamento acrescenta as provas de conhecimento zero e proíbe o BCE de receber dados de identidade [33] ✓ Fato comprovado. As autoridades de proteção de dados, no entanto, queriam um limiar sem rastreamento para pequenos pagamentos on-line, que nenhuma das duas posições legislativas inclui [82] [70] ✓ Fato comprovado, e 169 eurodeputados votaram contra o relatório em julho de 2026 [60] ✓ Fato comprovado. O relator, Fernando Navarrete, havia aventado antes a ideia de condicionar o euro digital ao fracasso dos sistemas privados europeus de pagamento, proposta que não sobreviveu em nenhum dos dois mandatos [71] ◈ Evidências sólidas.

A quarta divergência é a de maiores consequências: se a inovação privada torna desnecessária uma CBDC de varejo. A posição atual do Banco da Inglaterra, segundo relatos de outubro de 2026, é a de que não há motivo para pressa, porque os pagamentos privados estão melhorando rapidamente, e sua atenção se deslocou para as stablecoins e os depósitos tokenizados [61] ◈ Evidências sólidas. Canadá e Austrália chegaram a conclusões semelhantes em 2024 [75] [16] ✓ Fato comprovado, e os Estados Unidos fizeram das stablecoins privadas sua via oficial [67] ✓ Fato comprovado. Do outro lado, Christine Lagarde argumenta que a Europa depende predominantemente de redes americanas — e, às vezes, chinesas — para processar pagamentos e precisa de uma solução europeia para ser soberana em casa [26] ✓ Fato comprovado. O BIS, em seu Relatório Econômico Anual de 2025, advertiu que as stablecoins ficam aquém nos testes de unicidade, elasticidade e integridade que o dinheiro precisa superar [79] ✓ Fato comprovado.

Uma quinta questão subjaz às quatro: se as CBDCs de atacado, usadas apenas entre bancos e bancos centrais, suscitam alguma dessas preocupações. Em sua maioria, não. A pesquisa do BIS mostra o trabalho no atacado mais avançado que no varejo [10] ✓ Fato comprovado, e o próprio BIS deslocou seus esforços para o Projeto Agorá, que testa a correspondência bancária tokenizada com sete bancos centrais — entre eles o Federal Reserve Bank de Nova York, o Banco do Japão e o Banco da Inglaterra — e mais de 40 empresas [86] ✓ Fato comprovado. A preocupação geopolítica recai, em vez disso, sobre quem participa. O mBridge, após as saídas do BIS e da Arábia Saudita, é uma plataforma na qual quase todo o valor circula em e-CNY [19] [40] ✓ Fato comprovado. Agustín Carstens, então gerente-geral do BIS, disse em outubro de 2024 que a instituição saía não porque o projeto fosse um fracasso, nem por razões políticas, mas porque os parceiros podiam levá-lo adiante sozinhos [39] ✓ Fato comprovado. Se esse relato é completo continua em disputa ⚖ Contestado.

A primeira conclusão diz respeito à demanda. Todas as CBDCs de varejo examinadas neste relatório — o eNaira, o Sand Dollar, o JAM-DEX, o DCash, a rupia digital e, em relação ao seu mercado, o e-CNY — tiveram dificuldade para atrair uso cotidiano voluntário onde os pagamentos digitais existentes já funcionavam [2] [11] [3] [14] [29] [34] ✓ Fato comprovado. Onde o uso cresceu, seguiu a orientação estatal: folhas de pagamento públicas na China, obrigações impostas a bancos e varejistas na Rússia e pagamento de juros que transforma o dinheiro digital em algo mais próximo de um depósito [22] [62] [23] ✓ Fato comprovado. As evidências europeias sobre a demanda declarada não são mais animadoras [85] ✓ Fato comprovado. Isso não torna inútil uma CBDC de varejo, mas significa que a decisão de emitir uma é uma escolha estratégica sobre infraestrutura, e não uma resposta à procura dos consumidores.

A segunda conclusão diz respeito à inclusão. A tese de que as CBDCs bancarizariam os desbancarizados não resistiu ao contato com os dados. O eNaira nigeriano exigia conta bancária e não produziu efeito mensurável sobre a inclusão [51] [2] ✓ Fato comprovado, enquanto os sistemas de pagamento instantâneo e o dinheiro móvel — Pix, UPI, M-Pesa — alcançaram adoção em massa ao reduzir custos e atritos sobre contas já existentes [4] [5] [6] ✓ Fato comprovado. A própria pesquisa regional do BIS associa os pagamentos instantâneos a maior acesso a crédito e poupança [31] ◈ Evidências sólidas. Os bancos centrais que buscam inclusão dispõem de uma ferramenta com melhor base de evidências, e a maioria dos bancos centrais do mundo já opera uma [56] ✓ Fato comprovado.

A terceira conclusão diz respeito à vigilância, e é a mais importante. O e-CNY demonstrou que uma moeda digital de banco central pode ser construída com visibilidade graduada, vinculada a um sistema nacional de identificação, programada com prazos de validade e restrições de comerciantes e combinada com incentivos financeiros à autoidentificação [43] [32] [8] [23] ✓ Fato comprovado. Nada disso exigiu tecnologia nova; exigiu escolhas de desenho e um ambiente jurídico que permite o acesso estatal [32] [46] ◈ Evidências sólidas. O desenho europeu mostra que outras escolhas são possíveis — pseudonimização, privacidade off-line, ausência de juros e proibição legal do dinheiro programável [81] [33] [83] ✓ Fato comprovado. Mas a recomendação não atendida das autoridades europeias de proteção de dados sobre os pequenos pagamentos on-line mostra que mesmo um desenho voltado à privacidade deixa registros que um futuro Legislativo poderia alcançar [82] ◈ Evidências sólidas.

A quarta conclusão diz respeito à geopolítica. O argumento mais forte a favor de uma CBDC de varejo em 2026 já não é a eficiência nem a inclusão, mas o controle da infraestrutura de pagamentos. A dependência europeia das bandeiras de cartão americanas [26] ✓ Fato comprovado, a preferência dos Estados Unidos pelas stablecoins em dólar [67] ✓ Fato comprovado, o uso do e-CNY pela China na liquidação transfronteiriça de atacado [19] [41] ✓ Fato comprovado e o modelo russo da obrigatoriedade [62] ✓ Fato comprovado apontam todos para o mesmo reenquadramento. O dinheiro está se tornando uma disputa entre trilhos públicos e privados e entre sistemas nacionais. A CBDC é uma ferramenta nessa disputa, e seu valor para um Estado depende menos de quantos cidadãos a usam do que daquilo de que ela permite ao Estado deixar de depender [79] [26] ◈ Evidências sólidas.

• Para os legisladores: as proteções de privacidade precisam ter força de lei, com as regras de acesso das autoridades policiais e tributárias fixadas em lei, e não deixadas à discricionariedade do banco central [82] [49] ◈ Evidências sólidas.
• Para os bancos centrais: os sistemas de pagamento instantâneo têm a base de evidências mais sólida em matéria de inclusão e redução de custos [31] [56] ◈ Evidências sólidas.
• Para o debate público: a comparação relevante para uma CBDC é com o dinheiro em espécie, no quesito privacidade, e com os cartões, em todo o resto [24] [81] ◈ Evidências sólidas.
• Para quem acompanha a China: a reforma dos juros de 2026 é a variável a observar, porque vincula a posse de e-CNY à identificação do titular [23] ✓ Fato comprovado.

A era das CBDCs, portanto, não está terminando, mas se estreitando. A exploração continua quase universal, e a experimentação no atacado se acelera [1] [10] [86] ✓ Fato comprovado. A emissão no varejo, em contrapartida, se concentra num punhado de jurisdições com motivações estratégicas: China e Rússia, dispostas a dirigir a adoção, e a zona do euro, que tenta legislar uma alternativa delimitada às redes estrangeiras [62] [70] [26] ◈ Evidências sólidas. Os pilotos responderam à questão técnica. Mostraram que a questão da inclusão tem uma resposta melhor em outro lugar. E tornaram concreta a questão da vigilância: uma CBDC vê exatamente o quanto seus projetistas e os sucessores deles decidirem que ela deve ver. O histórico da próxima década dependerá menos do código do que de as democracias inscreverem essas decisões em lei antes de os sistemas serem construídos.