ナイジェリアのeNairaはウォレットの98.5%が休眠し、中国のe-CNYの累計取引件数はインドUPIの1カ月分に届かない。CBDCの試験運用が決済、金融包摂、監視について明らかにしたことを検証する。
掲げられた約束の規模
146カ国・地域がデジタル通貨を検討、発行に至ったのは3カ国
2026年5月時点で、世界の経済生産の98%超を占める146の国・通貨同盟が中央銀行デジタル通貨（CBDC）を検討していた。しかし本格発行に至ったのは、バハマ、ジャマイカ、ナイジェリアの3カ国にとどまる[1]✓ 確認済み事実。10年に及ぶ試験運用を経て、掲げられた約束を実績と照らし合わせることが可能になった。
本報告が検証する問いに端的に答えるなら、試験運用が示したことは三つある。ただし、推進者が掲げた三つとは異なる。第一に、リテール型CBDCは、優れた民間または公的な代替手段が既に存在する地域では、どこでも利用者の獲得に苦戦してきた。ナイジェリアでは発行から1年後、eNairaウォレットの98.5%が任意の1週間において一度も使われておらず[2]✓ 確認済み事実、ジャマイカのJAM-DEXも2026年半ばの時点で流通通貨のおよそ0.09%にすぎなかった[3]✓ 確認済み事実。第二に、CBDCが約束した金融包摂の成果をもたらしたのは、むしろ高速決済システムとモバイルマネーであった。ブラジルのPix、インドのUPI、ケニアのM-Pesaがその代表であり、いずれもCBDCではない[4] [5] [6]◈ 強力な証拠。第三に、中国のデジタル人民元（e-CNY）は、当局から見える範囲を設計段階で段階づけた決済手段を、国家が構築できることを実証した。少額決済は秘匿され、高額決済は追跡可能であり、有効期限といった機能も既に実際の試験運用で使われている[7] [8]✓ 確認済み事実。したがって監視をめぐる問題は仮定の話ではない。問われているのは設計と法律であり、現在その法律を起草している民主主義国は、目に見えて異なる選択をしている。
公的部門が寄せる関心の大きさは疑いようがない。米シンクタンク、アトランティック・カウンシルの集計によれば、2026年5月時点でCBDCを検討していた国・地域は146に上り、うち77が開発の高度な段階、試験運用、または発行に達していた。これは過去最高である。一方、試験運用中は41にとどまり、発行済みは3であった[1]✓ 確認済み事実。同じ集計は2025年7月時点で137の国・地域と49件の試験運用を数えており、2020年に構想を検討していたのは35の国・地域にすぎなかった[9]✓ 確認済み事実。両時点の間に試験運用の件数が減った理由は公開データでは説明されておらず、断念ではなく分類の見直しを反映している可能性もある⚖ 議論あり。国際決済銀行（BIS）は別の方向から同様の結論に至っている。2025年8月に公表された2024年調査では、回答した中央銀行93行の91%がリテール型またはホールセール型CBDCを検討していた。銀行間決済に用いるマネーであるホールセール型の取り組みは、一般向けのリテール型より進んでいた[10]✓ 確認済み事実。また3行に1行を超える中央銀行が、ステーブルコインの台頭を受けて自らの取り組みを加速させたとBISに回答している[10]✓ 確認済み事実。つまり、検討はほぼ普遍的である。一般向けの発行はまれであり、実現した場合でも規模は小さい。
検討と利用との乖離こそが第一の発見であり、経済構造が大きく異なる国々の間でも一貫している。バハマ中央銀行は2020年10月、全国規模で初のリテール型CBDCとして「サンドダラー」を発行した。国際通貨基金（IMF）の検証によれば流通通貨に占める比率は0.1%未満であり[11]✓ 確認済み事実、業界紙の追跡では3年後の流通額は約210万バハマ・ドルと、現金の0.5%を下回った[12]◈ 強力な証拠。IMFは2026年2月の対バハマ4条協議声明でも、利用は限定的だとしている[13]✓ 確認済み事実。東カリブ中央銀行（ECCB）は2021年3月から2024年1月までDCashの試験運用を実施し、2026年2月には、域内の高速決済システムを優先するとして再始動版「DCash 2.0」を停止した[14]✓ 確認済み事実。カナダは2024年9月、意見公募に応じた8万9423人の85%が利用しないと回答したことを受け、リテール型CBDCを棚上げした[15]✓ 確認済み事実。オーストラリア準備銀行（RBA）も同月、リテール型CBDCについて明確な公益上の根拠は見当たらないと結論づけた[16]✓ 確認済み事実。最も踏み込んだのは米国である。2025年1月に大統領令で連邦政府によるCBDC関連の取り組みを禁じ、2026年には法律で禁止した[17] [18]✓ 確認済み事実。
議論の輪郭を決めている例外が中国である。2025年11月末までに、e-CNYの取引件数は累計34億8000万件、累計金額は16兆7000億元（約2兆4000億米ドル）に達し、個人ウォレットは2億3000万、法人ウォレットは1884万を数えた[19] [20]✓ 確認済み事実。絶対額としては大きいが、第2章で示す通り、中国の決済市場全体と比べれば小さい。さらにこれらの数字は、2014年に中国人民銀行が着手した研究に始まる10年がかりの国家的努力の産物であり[21]✓ 確認済み事実、公務員給与のe-CNY払いや、2026年1月からの本人確認済みウォレットへの利払いといった政策判断によっても支えられている。こうした政策は、小規模な試験運用には見られない[22] [23]✓ 確認済み事実。したがってe-CNYは、CBDCが国家規模で稼働しうることを示す最も有力な証拠であると同時に、広範な監視権限を持つ国家が設計したCBDCの姿を最も明確に示す例でもある。さらにe-CNYは、多通貨プラットフォーム「mBridge」を通じて、最も活発な国境を越えるCBDC実験における支配的な通貨となっている[19]✓ 確認済み事実。
CBDC推進論には三つの主張が繰り返し登場する。本報告はそれぞれを証拠に照らして検証する。決済に関する主張は、現金利用が減るなかで、CBDCが安全かつ安価で国家の裏付けを持つデジタル決済手段を国民に提供するというものである。ユーロ圏では2024年時点でも店頭決済の52%で現金が使われていたが（2022年は59%）、スウェーデンでは店舗での購入のおよそ10件に1件にすぎない[24] [25]✓ 確認済み事実。包摂に関する主張は、CBDCが銀行口座を持たない人々を正規の金融システムに取り込めるとする。現在欧州で主流となっている主権に関する主張は、公的なデジタル通貨が、外国のカードネットワークや民間のステーブルコインから通貨の自律性を守るとする。ユーロ圏のカード決済の61%はVisaとMastercardが担っている[26]✓ 確認済み事実。これらに対峙するのが、監視をめぐる異論である。国家が発行し記録するデジタル通貨は、現金には決してなかった私的支出の監視と統制の能力を生み出すという主張だ[27] [28]◈ 強力な証拠。試験運用から得られた証拠は四つの論点すべてに関わるが、いずれの側の主張も完全には裏付けていない。
- 決済：CBDCは技術的には機能するが、カード、口座間送金、モバイルマネーが既に存在する地域では、利用は限られたままである[2] [3] [29]✓ 確認済み事実。
- 包摂：世界の成人の口座保有率は2025年までに79%へ上昇したが、それを牽引したのはCBDCではなく携帯電話と高速決済である[30] [31]◈ 強力な証拠。
- 主権：欧州で残る最も有力な論拠である。同地域ではカード決済の61%を米国系の2大ネットワークが処理している[26]✓ 確認済み事実。
- 監視：中国では設計上の能力として実証され、ユーロ圏では法案によって制約され、米国では法律によって先回りして封じられている[32] [33] [18]◈ 強力な証拠。
以下の各章は、こうした証拠を順に追う。第2章ではe-CNYの数字が実際に何を示しているかを検証する。第3章では「管理された匿名性」が実際にどう機能するか、そして試験運用がプログラム可能性について何を明らかにしたかを示す。第4章では包摂の約束を、ナイジェリア、カリブ地域、そしてそれらを凌駕した高速決済システムに照らして検証する。第5章ではワシントンからモスクワまで各国の軌跡を比較し、第6章では欧州の法制に盛り込まれつつある保護措置を評価する。第7章では真の意見対立を整理し、第8章で構造的な結論を導く。全体を通じて、試験運用が実証したことと、推進派や批判派が主張してきたことを切り分け、その違いを明示的な証拠等級で示す。
中国人民銀行は2014年にデジタル通貨の研究を始め、2020年に都市単位の試験運用へ移行し、その後e-CNYを国内主要経済圏の大半へと広げてきた[21]✓ 確認済み事実。代表的な数字の伸びは急である。陸磊副総裁は2024年9月の会議で、累計取引額が2024年6月までに7兆元に達し、1年前の1兆8000億元から増えたと述べた[21]✓ 確認済み事実。2025年11月末には、累計額は16兆7000億元、取引件数は34億8000万件となった[19] [35]✓ 確認済み事実。ウォレット数も増え、同時点で個人ウォレット2億3000万、法人ウォレット1884万に達した[19]✓ 確認済み事実。額面通りに受け取れば、e-CNYはこれまでに運用されたCBDCとして群を抜いて最大であり、推進者はこれを分野全体にとっての概念実証と位置づけている。
相対的に見ると、実像はもっと控えめである。人民銀行が初めてe-CNYを公式の現金統計に含めた際、2022年末の残高は136億1000万元で、流通通貨の0.13%、広義マネーの0.005%にとどまった[36]✓ 確認済み事実。本報告で精査した資料の範囲では、その後の公式な比率は公表されていない。人民銀行の元研究局長、謝平氏は2022年12月、2年間で使われたのは約1000億元にすぎない一方、ウォレットは2億6100万に上り、中国のモバイル決済利用者は9億360万人に達していると指摘し、利用は「極めて不活発」だと評した[34]◈ 強力な証拠。インドとの比較は示唆に富む。発行以来のe-CNY累計取引件数34億8000万件は、インドのUPIが2025年12月の1カ月だけで処理した216億3000万件にも及ばない[19] [5]✓ 確認済み事実。e-CNYが大きいのは中国が大きいからである。日常決済に占める比率は依然として小さい。e-CNYには民間の寡占を部分的に規律づける狙いもあったが、その寡占も温存されている。アリペイとウィーチャットペイは2020年時点で第三者モバイル決済の約94%を占めていた（本報告が確認できた最新の市場シェア）[37]◈ 強力な証拠。
e-CNYが伸びた場面では、国家の指示が大きな役割を果たしてきた。2022年6月、江蘇省太倉市は公的部門の給与をe-CNYで支払い始め、隣接する常熟市も国有部門の全職員に対する給与支給をこのデジタル通貨に切り替えた[22]✓ 確認済み事実。地方政府は抽選方式の消費券としてe-CNYを配布しており、2021年1月には深圳市が200元の「紅包」で総額2000万元を配った[8]✓ 確認済み事実。こうした施策によってスマートフォンにウォレットが入り、ウォレットに資金が入る。しかし、持続的な習慣が生まれるという証拠は乏しい。謝平氏の説明と民間寡占の持続は、受給者がしばしば資金を使い慣れたプラットフォームへ戻したことを示唆している[34] [37]◈ 強力な証拠。人民銀行自身も同様の結論に達したとみられる。2025年後半、同行はこの決済手段の性格を変えたからである。
2026年1月1日、e-CNYは利付きとなった。陸磊氏が2025年12月28日付の人民銀行系紙「金融時報」で予告した行動計画に基づき、商業銀行は実名認証済みウォレットの残高に利息を支払えるようになり、当該残高は預金保険の対象となる[23] [38]✓ 確認済み事実。経済的に見れば、この変更によってe-CNYは、利息の付かない中央銀行の直接債務というデジタル現金から離れ、中央銀行の基盤上で運営される銀行預金に近いものへと移る。清華大学五道口金融学院のジエンホア・チャン氏は、運営機関に利払いを認めることで、利用者の保有意欲はさらに高まると記した[19]◈ 強力な証拠。アナリストはCBDCとして初の事例だと評した。妥当な見方ではあるが、独自の検証はなされていない⚖ 議論あり。この変更にはプライバシーの側面もあり、第3章で検討する。利息が付くのは、所有者が本人確認を済ませたウォレットに限られる[23]✓ 確認済み事実。e-CNYを保有する動機は、いまや身元を明かす動機と結び付いている。
e-CNYの国境を越える役割は、国内での役割よりも速く拡大している。mBridgeは、香港、タイ、アラブ首長国連邦（UAE）の中央銀行とともに開発されたホールセール型CBDC決済の基盤で、2025年終盤までに4047件、総額3872億元の取引を記録した。金額ベースでその約95.3%がe-CNYで決済された[19] [35]✓ 確認済み事実。BISは2024年10月に同プロジェクトから撤退し、2024年6月に参加したサウジアラビア中央銀行も2025年5月に概念実証を終えた後に離脱した[39] [40]✓ 確認済み事実。2025年9月、人民銀行は上海にe-CNYの国際運営センターを開設し、国際決済、ブロックチェーン・サービス、デジタル資産の各プラットフォームを設けた[41]✓ 確認済み事実。こうした基盤が主に効率化のためなのか、それともドル体制の外に決済経路を築くためなのかについては見解が分かれており、第7章で改めて取り上げる⚖ 議論あり。
e-CNYの実績は、したがって両面を持つ。中央銀行が数億人規模のリテール型デジタル通貨を、技術的な障害なく構築・運用できることは証明された[19]✓ 確認済み事実。しかし、国民がそれを望んでいることは証明されていない。5年に及ぶ試験運用、給与支払いの義務付け、配布施策、そして今回の利払いを経てもなお、日常決済に占める比率はアリペイやウィーチャットペイに比べて小さいままである[34] [37]◈ 強力な証拠。そしてe-CNYは、批判派が長年主張してきたことも証明した。こうした仕組みを構築する際の設計上の選択が、国家にどこまで見えるかを決めるという点である。次章ではこの点を扱う。
人民銀行が2021年7月に公表した白書は、以後のe-CNYを律してきた原則を示した。ウォレットは保有者が提供する本人情報の量に応じて4段階に分けられる。設計上の目的は、少額取引における個人のプライバシーを守りつつ、通信詐欺、インターネット賭博、資金洗浄、脱税を防ぐことだとされる[7]✓ 確認済み事実。2021年に公表された仕様から、等級の仕組みがわかる。携帯電話番号だけで開設できる最下位のウォレットは、1回の決済が2000元、1日5000元、残高1万元までに制限されていた。一方、国民身分証で本人確認を行い銀行口座と連携したウォレットでは、1回5万元、1日10万元、残高50万元までが認められた[43]✓ 確認済み事実。当局者はこの原則を「少額は匿名、高額は追跡可能」と要約している[42] [44]✓ 確認済み事実。中央銀行は、e-CNYが現金と同じ意味で匿名だと主張したことは一度もない。
CBDCの匿名性は、リスクが制御可能で限定的であることが前提である。完全に匿名のCBDCは現実的ではない。
— 穆長春、中国人民銀行デジタル通貨研究所所長、2021年3月[45]最下位の等級は、見かけほど匿名ではない。スタンフォード大学の「デジチャイナ」プロジェクトの研究者は、中国では2010年以降、携帯電話番号の実名登録が義務付けられているため、電話番号だけのウォレットであっても通信事業者が保有する身元情報と結び付いていると指摘した[32]✓ 確認済み事実。公式発言を分析した同研究者らによれば、少額取引であっても不審と判定されれば追跡されうる。警察がビッグデータ分析を用い、そのうえで通信事業者や銀行に照会してウォレットの背後にいる人物を特定するという[32]◈ 強力な証拠。人民銀行自身が個人の身元データを日常的に目にするわけではない。そうしたデータは、ウォレットを運営する商業銀行や決済事業者が保持している。ただし、この仕組みでは取引記録が少数の機関に集約され、そのすべてが国家によるアクセスの対象となる[32] [46]◈ 強力な証拠。当時の人民銀行総裁、易綱氏は2022年10月、その結果を「プライバシー保護と違法行為の取り締まりとの微妙な均衡」と表現し、匿名性と完全な開示は白か黒かで割り切れるほど単純ではないと述べた[44]✓ 確認済み事実。
プログラム可能性は、プライバシーの問題を統制の問題へと変える機能である。プログラム可能なマネーとは、どこで、いつまでに、何に使えるかといった規則をマネー自体に付すことで、使途を制約できるマネーを指す。深圳の紅包は初歩的な例で、有効期限と加盟店のホワイトリストが券に組み込まれていた[8]✓ 確認済み事実。2025年4月に「ローフェア」に寄稿した法学者らは、e-CNYのスマートコントラクト機能が、監視の強化、プライバシーの毀損、外国企業への経済的報復の手段を国家に与えると論じた[27]◈ 強力な証拠。CBDCに批判的な立場をとる擁護団体、人権財団（HRF）は、e-CNYが完全に監視された資産になりうると警告し、人民銀行が中央集権的な管理にこだわっている点を指摘する[28]◈ 強力な証拠。主に政府プログラムに用いられてきたカザフスタンのデジタル・テンゲも、異なる環境で同じ特性を示している。当局者は、公的資金の使途を制限する「用途指定型」および「マーキング型」の決済について説明している[47]✓ 確認済み事実。
2026年1月以降、利息が付くのは実名認証済みのe-CNYウォレットだけである[23]。この規則は本人確認を強制しないが、本人確認に金銭的な見返りを結び付けている。認証済みウォレットに移った1元1元は、それを運営する銀行から完全に見えるようになる。法律を一切変えなくても、インセンティブによってプライバシー設計は弱められうるのである。2026年におけるe-CNY最大の動きだが、専門的な報道の外ではほとんど注目されていない。
最も有力な反論は、e-CNYが露出させる情報は、既存の民間の代替手段より少ないかもしれないというものである。アリペイやウィーチャットペイは決済だけでなく閲覧履歴、位置情報、交友関係のデータも記録しており、両社自体が国家のアクセスを定める中国の法律の適用を受ける。一部の実務家は、決済データを加盟店から隠し、トークンに保有者の名前を載せないe-CNYのほうが、多くの利用者にとって実際にはプライバシーの高い選択肢だと主張する[48] [32]⚖ 議論あり。この比較は現実に即しているが、限界がある。中国の民間決済プラットフォームが既に国家から高度に見えていることは示しても、中央銀行の台帳が無害であることは示さない。民主主義国にとって意味のある比較対象はアリペイではなく現金である。現金と比べれば、CBDC、カード、アプリを問わず、口座型のデジタル決済はすべて可視性が高い[49]◈ 強力な証拠。
したがってe-CNYは、国家による可視性について三つのことを実証している。いずれも意図に関する推測には依拠しない。第一に、段階的な匿名性は設計によって作り出せる。しかもその閾値は、動かしうる政策上の選択である[43]✓ 確認済み事実。第二に、CBDCのプライバシーは、それを取り巻くID制度と切り離せない。SIMカードの実名登録が義務付けられた国では、電話番号だけのウォレットは匿名ではない[32]✓ 確認済み事実。第三に、有効期限や加盟店制限といったプログラム可能な機能は理論上の話ではない。これまでは制裁ではなく景気刺激のためとはいえ、実際の試験運用で使われてきた[8] [27]✓ 確認済み事実。一方、e-CNYが示していないのは、あらゆるCBDCがこのように機能せざるをえないということである。IMFは2024年の指針で、プライバシーを、制度設計、プライバシー・バイ・デザイン、プライバシー強化技術を通じて管理すべきトレードオフと位置づけている[49]✓ 確認済み事実。第6章で見るように、欧州の立法者は現在、そうした保護を法律に書き込もうとしている。
ナイジェリアは2021年10月、金融包摂を明確な目標に掲げてeNairaを発行した。1年後、IMFのジュギョン・リー氏による作業文書は、任意の1週間においてeNairaウォレットの98.5%が使われておらず、取引があったのは約1.5%にすぎないと結論づけた[2]✓ 確認済み事実。2021年11月末時点のリテール・ウォレットは約86万で、稼働中の銀行口座の0.8%に相当した[50]✓ 確認済み事実。IMFは、包摂という目標を当初から損なう構造的な問題を指摘している。eNairaを利用できるのは、既に銀行口座を持つ人に限られていたのである[51]✓ 確認済み事実。銀行口座を必要とするCBDCは、口座を持たない人々には届かない。ナイジェリアの経済紙が引用したIMFの4条協議報告によれば、2024年までのeNaira取引は累計85万4512件、総額293億ナイラで、2023年における同国の電子決済のおよそ0.0048%にとどまった。ウォレットは約1300万あったが、大半は休眠状態であった[51]✓ 確認済み事実。
ナイジェリアは、CBDC需要に関する最も明確な自然実験の場ともなった。2023年初め、中央銀行による紙幣刷新で現金の大半が流通から消えた。流通紙幣は約3兆2000億ナイラから約1兆ナイラへと減少し、国民はほぼ一夜にしてデジタルの代替手段を探さざるをえなくなった[52]✓ 確認済み事実。eNairaの取引額は63%増の220億ナイラとなり、ウォレット数は約1300万に急増した[52]✓ 確認済み事実。しかし主な受益者は銀行振込、カード、モバイルマネーであった。2023年1〜3月期の電子決済総額は、前年同期比298%増の135兆5200億ナイラに達した[53]✓ 確認済み事実。政府自らが引き起こした深刻な現金不足のもとでさえ、国民はCBDCよりも民間のデジタル決済を、数桁もの差をつけて選んだのである[53] [51]◈ 強力な証拠。世界銀行「グローバル・フィンデックス」2025年版によれば、ナイジェリアにおける成人の口座保有率は63%と上昇を続けている。ただし、その原動力はeNairaではなくフィンテックとモバイルマネーである[54]◈ 強力な証拠。
カリブ地域の試験運用も、規模こそ小さいが同様の構図を示している。2022年に一般向けに展開されたジャマイカのJAM-DEXは、2026年6月時点で2億9065万ジャマイカ・ドルと、発行通貨3113億4000万ジャマイカ・ドルの約0.09%にとどまった[3]✓ 確認済み事実。2025年末の登録利用者は30万5026人だったが、流通するJAM-DEXのうち一般の保有分は55.5%にすぎず、残りはウォレット事業者の手元にあった[3]✓ 確認済み事実。2025年終盤時点で稼働していたウォレットは二つ、加盟店は2379店のみであった[55]✓ 確認済み事実。ジャマイカ銀行のリチャード・バイルズ総裁は2026年8月、責任の一端を認めた。商業銀行を巻き込むまでに約2年を準備に費やしたが、今なら最初から関与させていたと述べたのである[3]✓ 確認済み事実。東カリブでは、DCashの試験運用が2024年1月に終了し、再始動も2026年2月に高速決済システムを優先するため停止された[14]✓ 確認済み事実。
失敗した試験運用には共通点があった。人々が既存のマネーに使っている銀行や携帯電話を通じて新たな形態のマネーを提供しながら、利用者が抱えるいかなる問題も解決しなかったことである。金融排除の主な原因は、代理店までの距離、費用、必要書類、信頼であり、CBDCはそれ自体ではそのいずれも変えない[2] [31]。成功したシステムは、流通経路と価格に正面から取り組んだ。
高速決済システムとの対比は鮮明である。ブラジル中央銀行が2020年11月に既存口座間の無料即時送金システムとして始めたPixは、2025年下半期に同国の全取引の54.7%を占め、国民の76.4%が利用している[4]✓ 確認済み事実。インドのUPIは2025年に2280億件、約300兆ルピーの取引を処理した[5]✓ 確認済み事実。ケニアの民間モバイルマネー、M-Pesaは2026年3月までの1年間に41兆6800億シリングを扱い、月間アクティブ利用者は約4000万人に上った[6]✓ 確認済み事実。BISは2025年3月、中南米・カリブ地域の証拠を検証し、高速決済システムが融資や貯蓄へのアクセス拡大と相伴っていることを見いだした[31]◈ 強力な証拠。現在、高速決済システムを運用する国・地域は100を超える[56]✓ 確認済み事実。これらはいずれもCBDCではない。いずれも、商業銀行預金や電子マネーの残高をより速く、より安く動かす公的または民間の決済基盤である。
インドは両方を運用しているため、一国内での直接比較が可能である。インド準備銀行（RBI）が2022年終盤に始めたデジタル・ルピー（e-ルピー）の試験運用では、2025年3月末の流通額が約101億6000万ルピーとなり、1年前の23億4000万ルピーから増加した[57]✓ 確認済み事実。2025年12月までに、リテール向けe-ルピーの取引は1億2000万件、2800億ルピーを超え、利用者は800万人強であった[29]✓ 確認済み事実。UPIは2025年12月の1カ月だけで、その約180倍の件数を処理した[5] [29]✓ 確認済み事実。世界全体のデータも同じ方向を示す。世界銀行の2025年版グローバル・フィンデックスによれば、口座を持つ成人の比率は2021年の74%から79%に上昇し、86%が携帯電話を保有している。一方、口座を持たない成人は依然として約13億人に上る[30] [58]✓ 確認済み事実。改善をもたらしたのは携帯電話、代理店、高速決済であった[30]◈ 強力な証拠。
リテール型CBDCによる包摂の約束は、したがって、よく言っても未証明である。最も記録が整っているナイジェリアの事例では、測定可能な包摂効果は見られず、設計自体が口座を持たない人々を締め出していた[2] [51]✓ 確認済み事実。カリブ地域の試験運用は、公的な後押しが強く運営も行き届いた小規模なシステムでさえ、利用が低調であることを示している[3] [11]✓ 確認済み事実。高速決済システムを支持する証拠ははるかに強く、新たなマネーを発行するのではなく決済基盤の近代化を選んだ中央銀行から得られている[31] [4]◈ 強力な証拠。だからといって、オフライン利用向けや、民間システムが手の届かない層向けに設計された将来のCBDCが否定されるわけではない。とはいえ、包摂をCBDC発行の主たる正当化理由とすることには、もはや説得力がない。カナダ、オーストラリア、スウェーデンの中央銀行も、自国民のニーズについて概ね同様の結論に達している[15] [16] [59]✓ 確認済み事実。
米国は2年足らずで研究から禁止へと転じた。2025年1月23日に署名された大統領令14178号は、前政権のデジタル資産に関する大統領令を撤回した。そのうえで、米国の管轄内でCBDCの創設に関わる計画や取り組みが進行中であれば、いずれの機関においても直ちに終了するよう命じた[17] [63]✓ 確認済み事実。2025年2月11日に開かれた上院銀行委員会の公聴会で、米連邦準備制度理事会（FRB）のジェローム・パウエル議長は、自身が議長を務める間はCBDCを発行しないと約束するかと問われ、「はい」と答えた[64]✓ 確認済み事実。禁止は2026年に法律となった。ただし単独の反CBDC法ではなく、住宅関連法案を通じてである。「21世紀ROAD・トゥ・ハウジング法」は下院で賛成358、反対32、上院で賛成85、反対5で可決され、大統領の署名なしに成立した。同法は2030年12月31日まで、FRBがCBDCまたはそれと実質的に類似するものを発行することを禁じている[65] [18] [66]✓ 確認済み事実。並行して、2025年7月のGENIUS法はドル建てステーブルコインの連邦免許制度を創設し、民間発行のデジタル・ドルを米国の公式な道筋と位置づけた[67]✓ 確認済み事実。
ユーロ圏は逆方向へ、ゆっくりと進んでいる。欧州中央銀行（ECB）は2年間の準備段階を終え、2025年10月30日に次の段階への移行を決めた。2026年に法案が成立すれば、2027年半ばから試験運用を行い、2029年に初の発行が可能になる[68] [69]✓ 確認済み事実。ECBは発行までの開発費を約13億ユーロ、その後の運営費を年約3億2000万ユーロと見積もった[68]✓ 確認済み事実。EU理事会は2025年12月19日に交渉方針で合意した[70]✓ 確認済み事実。欧州議会の経済金融委員会は2026年6月23日に賛成43、反対14で報告書を承認し、本会議も同年7月9日に賛成416、反対169、棄権22で続いた。報告者はフェルナンド・ナバレテ議員である[33] [60]✓ 確認済み事実。三者協議（トリローグ）は2026年7月13日に始まったが、保有上限、その設定主体、加盟店手数料は未解決のままである[71]✓ 確認済み事実。ECBのピエロ・チポローネ理事は2026年4月、ECBが日程を守れるよう、年末までに法制を整えることが重要だと述べた[72]✓ 確認済み事実。
英国、カナダ、オーストラリア、スウェーデンは、扉を閉ざさないまま一歩退いた。イングランド銀行と英財務省は、デジタル・ポンドに関する2023年の意見公募に5万件超の回答を受け取った。回答の多くは、プライバシー、プログラム可能性、そして現金の行方に対する懸念を示していた[73]✓ 確認済み事実。手続きを進めるか否かの判断は2026年末までに下される予定である[74]✓ 確認済み事実。2026年10月には、サラ・ブリーデン副総裁が、民間決済における技術革新の速さを踏まえれば、中央銀行がデジタル・ポンドを急ぐ理由はないと述べたと報じられた[61]◈ 強力な証拠。カナダ銀行は、ティフ・マックレム総裁が現時点で説得力のある根拠はないと述べた後、2024年9月にリテール型CBDCの作業を終了した[75] [15]✓ 確認済み事実。オーストラリア準備銀行はホールセール型のトークン化に注力している[16]✓ 確認済み事実。最初期にe-クローナの試験運用を行ったスウェーデン中央銀行（リクスバンク）は現在、当面は社会的な必要性が不十分であり、自らの作業はデジタル・ユーロの動向に沿って進めるとしている[59]✓ 確認済み事実。
ロシアは義務化モデルを体現している。2026年9月1日から、同国のシステム上重要な12銀行は顧客にデジタル・ルーブルを提供することが義務付けられ、年間売上高が1億2000万ルーブルを超える小売業者はその受け入れを義務付けられた。第2弾は2027年9月1日に予定されている[62] [76]✓ 確認済み事実。導入前の国民の需要は弱く、スーパージョブの世論調査では、給与全額をデジタル・ルーブルで受け取ってもよいと答えたロシア人は10人に1人にとどまった[62]◈ 強力な証拠。中央銀行は、給与や給付金の流れを支えるため、支払指図1件につき0.67ルーブルを銀行に支払っている[62]✓ 確認済み事実。エリビラ・ナビウリナ総裁によれば、最初の10日間でデジタル・ルーブル口座は約8万7000件が新規に開設され、取引は5万件を超えた[77]✓ 確認済み事実。ロシアの設計は、普及を国家による支払いと大手小売業者に結び付けている。これはECBが追求する任意型モデルよりも、中国の給与戦略に近い。
- 禁止：米国。2025年1月の大統領令に加え、2030年末までFRBによるCBDCを法律で凍結[17] [18]✓ 確認済み事実。
- 制限付きの法制化：ユーロ圏。EU理事会と欧州議会がそれぞれ立場を採択し、三者協議が進行中。2029年の発行を目指す[70] [60] [69]✓ 確認済み事実。
- 一時停止：カナダ、オーストラリア、スウェーデン、そして現在の兆候からみて英国[75] [16] [59] [61]◈ 強力な証拠。
- 導入の義務化：中国は給与支払いとインセンティブを通じて、ロシアは大手銀行・小売業者への義務を通じて普及を図る[22] [62]✓ 確認済み事実。
- 決済基盤への転換：ブラジルは2025年11月、プライバシー、費用、安全性を理由にDrexのブロックチェーン基盤を停止した[78]✓ 確認済み事実。
この分岐の主因は技術ではない。技術については、四つの陣営いずれもが実用に足ると見ている。分岐をもたらしているのは二つの政治的判断である。第一は、国民が決済データについて国家をどこまで信頼しているかである。プライバシーへの懸念が大半を占めた英国の5万件超の意見公募回答や、CBDCを使わないと答えたカナダの回答者85%は、その不信の尺度といえる[73] [15]✓ 確認済み事実。第二は、民間のデジタルマネーを脅威とみるか、解決策とみるかである。ワシントンは規制されたドル建てステーブルコインを解決策と位置づけ[67]✓ 確認済み事実、フランクフルトは米国のカードネットワークやステーブルコインへの依存を脅威とみる[26] [79]◈ 強力な証拠。モスクワと北京は、国家が運営するデジタル通貨を、西側金融経路の外での決済を含め、それ自体が政策の道具であると捉えている[40] [62]⚖ 議論あり。
ECBのプライバシー設計は、データの分離を土台としている。公表された方針によれば、中央銀行が目にするのはハッシュ化と暗号化で保護された仮名化済みの取引データだけであり、決済を個々の利用者に結び付けることはできない。身元情報は、デジタル・ユーロを配布する決済サービス事業者の手元にとどまる[81]✓ 確認済み事実。ネットワーク接続なしに端末間で行うオフライン決済では、取引の詳細を知るのは支払人と受取人だけとなり、現金に近い水準のプライバシーが確保される[81]✓ 確認済み事実。EU理事会が2025年12月に示した立場は、オフライン機能と高度なプライバシーを維持し、基本サービスを利用者に無料とした[70]✓ 確認済み事実。欧州議会の案はさらに踏み込み、ゼロ知識証明の利用を含むプライバシー・バイ・デザインとプライバシー・バイ・デフォルトを義務付け、ECBが身元データを一切受け取らないよう定めている[33]✓ 確認済み事実。
プライバシー擁護派は、こうした保護でもオンライン決済には不十分だと主張する。欧州データ保護会議（EDPB）と欧州データ保護監察機関（EDPS）は2023年10月の共同意見で、少額のオンライン取引についてプライバシー閾値を設けるよう強く勧告した。閾値を下回る決済は、資金洗浄対策の目的では追跡されないという仕組みである[82]✓ 確認済み事実。この勧告が採用されていれば、少額のオンライン・デジタル・ユーロ決済は、現在のカード決済よりも実質的に高いプライバシーを持つはずであった。しかし報道によれば、EU理事会と欧州議会のいずれの立場もこれを採用していない[70] [33]◈ 強力な証拠。したがってオンラインのデジタル・ユーロ決済は銀行振込と同じ資金洗浄対策の確認を受けることになる。保護は記録の不在ではなく、ECBと仲介機関との分離に依拠する◈ 強力な証拠。
プログラム可能なマネーの禁止は、技術的であると同時に政治的な問題でもある。当時ECB理事だったファビオ・パネッタ氏は2023年1月、欧州議会で、デジタル・ユーロが「プログラム可能なマネーになることは決してない」と述べ、ECBは人々がどこで、いつ、誰に支払えるかに一切制限を設けないと語った[83]✓ 確認済み事実。ECBは、物品が引き渡された時点で自動送金するように利用者が自ら設定する条件付き支払いである「プログラム可能な支払い」と、発行者が使途を制限しうる「プログラム可能なマネー」とを区別している[83]✓ 確認済み事実。この区別は深圳の前例に正面から答えている。発行者が課す有効期限はプログラム可能なマネーにあたり、除外される。支払人が自ら選ぶ条件付き支払いはこれにあたらない。欧州議会の案はデジタル・ユーロの保有残高への利払いも禁じており、中国が2026年に導入した種類のインセンティブを排除している[33] [23]✓ 確認済み事実。
保有上限が設けられるのは、デジタル・ユーロが銀行預金と競合するからである。家計がボタン一つで無制限の資金を無リスクの中央銀行債務に移せるなら、銀行への不安は数時間のうちにデジタルな取り付けに発展しかねない。上で要約したECB自身のモデル分析こそ、上限が交渉の焦点となってきた理由である[80]✓ 確認済み事実。ドイツ選出の欧州議会議員マルクス・フェルバー氏は2025年10月、保有上限が高すぎれば、個人預金への依存度が高い中小銀行が苦境に陥るリスクがなおあると述べた[80]✓ 確認済み事実。EU理事会は、2年ごとに見直す上限の範囲内でECBが保有限度を定める案を示し、欧州議会は欧州委員会が定めるべきだとしている[70] [71]✓ 確認済み事実。欧州議会はさらに、少なくとも24カ月の導入期間を設け、企業によるデジタル・ユーロの保有を24時間に限ることも求めている[33]✓ 確認済み事実。
| リスク | 深刻度 | 評価 |
|---|---|---|
| データアクセスの際限なき拡大 | 警察、税務、制裁の各当局によるアクセス規則は、発行後に通常の立法で拡大されうる。中国の段階別ウォレットは、閾値が政策のてことなることを示している[43] [82]。 | |
| インセンティブによる匿名性の喪失 | e-CNYが2026年から利息を付けているように、本人確認済みウォレットに付与される見返りは、正式な規則変更なしにプライバシーを侵食する[23]。 | |
| 危機時の預金流出 | ECBのモデル分析では、上限3000ユーロの下でも、深刻な取り付け時の流出額は約7000億ユーロに達する。最も影響を受けやすいのは中小銀行である[80]。 | |
| 国民の利用低迷 | ECBの実験的証拠によれば、大半の家計はデジタル・ユーロを使う可能性が低く、情報提供の効果も3カ月以内に薄れる[85]。 | |
| 需要なき負担 | 利用の見通しが不確かななか、発行までに約13億ユーロ、その後も年3億2000万ユーロを要する[68] [85]。 |
需要面こそ、未解決の最大のリスクである。ECBが2024年3月と6月に、ユーロ圏の1万9000超の世帯を対象に実施したランダム化実験では、回答者の大半がデジタル・ユーロで支払う可能性は低いと考えており、情報提供の効果は3カ月以内に薄れた[85]✓ 確認済み事実。この結果は、カナダの意見公募やカリブ地域の試験運用とも符合する[15] [3]◈ 強力な証拠。欧州の設計は、オフラインでのプライバシー、保有上限、無利息、プログラム可能なマネーの禁止を備え、これまでに提案されたリテール型CBDCのなかで最も慎重に制約されている。こうした制約は、監視と取り付けをめぐる異論に応えている。一方で、人々が保有したいと思う要因となりえた機能の大半も取り除いている。だからこそ欧州の計画は現在、主として次章で検討する主権の論拠に依拠しているのである[26]◈ 強力な証拠。
第一の対立は、CBDCが民間の代替手段より監視性が高いか低いかである。e-CNYの擁護派は、トークンに名前が載らず、決済データは加盟店から隠され、アリペイやウィーチャットペイは既にはるかに詳細な行動データを収集していると指摘する[48] [32]⚖ 議論あり。批判派はこう反論する。中央集権的な清算、携帯電話の実名登録、ビッグデータ分析を通じた警察のアクセス、さらに2026年以降は認証済みウォレットに限った利払いによって、e-CNYはどの民間プラットフォームよりも完全な国家可視化の道具になっているというのである[32] [27] [23]⚖ 議論あり。民主主義国では比較の構図が異なる。カードネットワークや銀行は既に詳細な記録を保有しており、オフラインでのプライバシーを備えたデジタル・ユーロは、原理的にはカード決済より可視性が低くなりうる[81]◈ 強力な証拠。実際にそうなるかは、まだ確定していないアクセス規則次第である[71]✓ 確認済み事実。
第二の対立はプログラム可能性をめぐる。ECBはデジタル・ユーロが決してプログラム可能なマネーにはならないと約束しており[83]✓ 確認済み事実、欧州の法案も発行者による使途制限を除外している[33]✓ 確認済み事実。懐疑派は、その能力は既に実証済みだと応じる。深圳の期限付き紅包やカザフスタンの用途指定型テンゲ決済は現に機能する例であり[8] [47]✓ 確認済み事実、ある理事会が与えた約束は別の理事会によって、あるいは財政上・安全保障上の圧力を受けた立法者によって見直されうるという[28] [27]⚖ 議論あり。これまでの実証記録が示すのは、プログラム可能性が景気刺激と公的支出の管理に使われた例であり、市民による私的な購入を制限するために使われた例ではない[8] [47]◈ 強力な証拠。したがって争点は過去の濫用ではなく将来のリスクであり、だからこそ証拠だけでは決着しえない。
デジタル・ユーロが、プログラム可能なマネーになることは決してない。ECBは、人々がデジタル・ユーロでどこで、いつ、誰に支払えるかについて、いかなる制限も設けない。
— ファビオ・パネッタ、欧州中央銀行理事、欧州議会にて、2023年1月[83]第三の対立は、デジタル・ユーロのプライバシーが十分かどうかである。ECBは、仮名化、身元データと取引データの分離、現金に近いオフライン機能によって、既存のどのデジタル決済よりも高いプライバシーが利用者に与えられると主張する[81]◈ 強力な証拠。欧州議会の案はゼロ知識証明を加え、ECBが身元データを受け取ることを禁じている[33]✓ 確認済み事実。しかしデータ保護当局は、少額のオンライン決済について追跡しない閾値を求めていた。この閾値は、いずれの立法上の立場にも含まれていない[82] [70]✓ 確認済み事実。また2026年7月には、欧州議会議員169人が報告書に反対票を投じた[60]✓ 確認済み事実。報告者のフェルナンド・ナバレテ氏は以前、欧州の民間決済スキームが失敗した場合に限ってデジタル・ユーロを導入するという案を示していた。しかし、この案はいずれの交渉方針にも残らなかった[71]◈ 強力な証拠。
第四の対立は最も重大な帰結を伴う。民間のイノベーションによってリテール型CBDCは不要になるのか、という問いである。2026年10月の報道によれば、イングランド銀行の現在の立場は、民間決済が急速に改善しているため急ぐ理由はないというものであり、同行の関心はステーブルコインとトークン化預金に移っている[61]◈ 強力な証拠。カナダとオーストラリアも2024年に同様の結論に達し[75] [16]✓ 確認済み事実、米国は民間のステーブルコインを公式の道筋とした[67]✓ 確認済み事実。他方、クリスティーヌ・ラガルド氏は、欧州は決済処理を主に米国の、時には中国のネットワークに依存しており、域内で主権を保つには欧州独自の解決策が必要だと主張する[26]✓ 確認済み事実。BISは2025年の年次経済報告で、ステーブルコインはマネーが満たすべき単一性、弾力性、健全性の基準を満たさないと警告した[79]✓ 確認済み事実。
リテール型CBDC推進の論拠
ユーロ圏のカード決済の61%をVisaとMastercardが処理している。公的なデジタル決済手段は、外国ネットワークへの依存を減らす[26]。
仮名化されたデータと、支払人と受取人しか知りえないオフライン機能により、プライバシー面で既存のデジタル決済を上回りうる[81]。
BISは、ステーブルコインが単一性、弾力性、健全性の基準を満たさないと警告している[79]。
e-CNYは個人ウォレット2億3000万を通じて34億8000万件の取引を処理し、技術的な障害は起きていない[19]。
5年前、CBDCをめぐる議論は効率と包摂が中心であった。2026年の争点は、デジタルマネーの決済基盤を誰が握るかである。国家か、国内銀行か、外国のカードネットワークか、ステーブルコイン発行者か。中国、ロシア、ユーロ圏は戦略的な理由から公的な基盤を築き、米国は政治的な理由からそれに反対する立法を行った[62] [26] [18]。いずれの選択も、利用状況に関する試験運用の証拠に主として基づいたわけではない。
四つの対立の根底には、第五の問いがある。銀行と中央銀行との間でのみ使われるホールセール型CBDCが、これらの懸念のいずれかを生じさせるのかという問いである。大半は、そうした懸念を生じさせない。BISの調査は、ホールセール型の取り組みがリテール型より進んでいることを示しており[10]✓ 確認済み事実、BIS自身も取り組みの重心を「プロジェクト・アゴラ」に移した。同プロジェクトは、ニューヨーク連邦準備銀行、日本銀行、イングランド銀行を含む7中央銀行と40を超える企業が参加し、トークン化されたコルレス銀行業務を検証している[86]✓ 確認済み事実。地政学的な懸念はむしろ、誰が参加するかに向けられる。BISとサウジアラビアが離脱した後のmBridgeは、ほぼすべての価値がe-CNYで動くプラットフォームとなっている[19] [40]✓ 確認済み事実。当時BIS総支配人だったアグスティン・カルステンス氏は2024年10月、BISが撤退するのはプロジェクトが失敗したからでも政治的な理由からでもなく、参加者が自力で継続できるからだと述べた[39]✓ 確認済み事実。この説明が全容を語っているかどうかは、なお議論が分かれている⚖ 議論あり。
第一の結論は需要に関するものである。本報告で検討したリテール型CBDCはすべて、既存のデジタル決済が機能している地域では、自発的な日常利用の獲得に苦戦してきた。eNaira、サンドダラー、JAM-DEX、DCash、e-ルピー、そして市場規模に比してみればe-CNYも例外ではない[2] [11] [3] [14] [29] [34]✓ 確認済み事実。利用が伸びた場面では、国家の指示がそれを導いてきた。中国における公務員給与、ロシアにおける銀行・小売業者への義務、そしてデジタル現金を預金に近いものへと変える利払いである[22] [62] [23]✓ 確認済み事実。表明された需要に関する欧州の証拠も、楽観を許さない[85]✓ 確認済み事実。それでリテール型CBDCが無意味になるわけではない。しかし、発行を決めることは、消費者の需要に応えるものではなく、決済基盤をめぐる戦略的な選択だということになる。
第二の結論は包摂に関するものである。CBDCが口座を持たない人々を金融に取り込むという主張は、データとの突き合わせに耐えられなかった。ナイジェリアのeNairaは銀行口座を前提とし、測定可能な包摂効果を上げられなかった[51] [2]✓ 確認済み事実。一方、Pix、UPI、M-Pesaといった高速決済システムとモバイルマネーは、既存口座における費用と手間を削減することで大規模な普及を実現した[4] [5] [6]✓ 確認済み事実。BIS自身の地域研究も、高速決済を信用や貯蓄へのアクセス拡大と結び付けている[31]◈ 強力な証拠。包摂を目指す中央銀行には、より実証的な裏付けのある手段がある。しかも世界の中央銀行の大半は、既にそれを運用している[56]✓ 確認済み事実。
第三の結論は監視に関するものであり、最も重要である。e-CNYは、CBDCが段階的な可視性を備え、国民ID制度と結び付けられ、有効期限や加盟店制限をプログラムされ、さらに本人確認を促す金銭的インセンティブと組み合わせられうることを実証した[43] [32] [8] [23]✓ 確認済み事実。そのいずれにも新技術は必要なかった。必要だったのは設計上の選択と、国家によるアクセスを許す法的環境である[32] [46]◈ 強力な証拠。欧州の設計は、仮名化、オフラインでのプライバシー、無利息、プログラム可能なマネーの法定禁止という異なる選択が可能であることを示している[81] [33] [83]✓ 確認済み事実。しかし少額オンライン決済に関する欧州データ保護当局の勧告が採用されなかったことは、プライバシーを重視した設計であっても、将来の立法府が手を伸ばしうる記録が残ることを示している[82]◈ 強力な証拠。
現金がプライベートなのは、誰もそれを記録しないからである。あらゆるデジタル決済システムは台帳を持ち、問題は誰がどのような条件でそれを読めるかにある。CBDCはその問題を国家自身のバランスシートに集約する。同等の記録を保持するカードネットワークよりも強い反発を招くのはそのためである[49] [81]。持続的な保護措置となるのは技術ではなく、アクセスを律する法律であり、それと並んで現金を流通させ続ける意思である[24] [33]。
第四の結論は地政学に関するものである。2026年におけるリテール型CBDCの最も有力な論拠は、もはや効率や包摂ではなく、決済インフラの支配である。欧州による米国カードネットワークへの依存[26]✓ 確認済み事実、米国のドル建てステーブルコイン志向[67]✓ 確認済み事実、国境を越えるホールセール決済における中国のe-CNY活用[19] [41]✓ 確認済み事実、そしてロシアの義務化モデル[62]✓ 確認済み事実は、いずれも同じ捉え直しを指し示している。マネーは、公的基盤と民間基盤との競争、そして各国のシステム間の競争となりつつある。CBDCはこの競争における道具の一つである。国家にとっての価値は、何人の国民が使うかよりも、それによって国家が何への依存を避けられるかにかかっている[79] [26]◈ 強力な証拠。
- 立法者へ：プライバシー保護は法定されるべきであり、警察や税務当局のアクセス規則は中央銀行の裁量に委ねず、法律で定める必要がある[82] [49]◈ 強力な証拠。
- 中央銀行へ：包摂と費用削減については、高速決済システムのほうが強い証拠の裏付けを持つ[31] [56]◈ 強力な証拠。
- 公的議論へ：CBDCの比較対象は、プライバシーについては現金、それ以外のすべてについてはカードである[24] [81]◈ 強力な証拠。
- 中国を注視する人へ：追うべき変数は2026年の利払い改革である。e-CNYの保有を本人確認と結び付けるからだ[23]✓ 確認済み事実。
CBDCの時代は、したがって終わりつつあるのではなく、狭まりつつある。検討はほぼ普遍的なままであり、ホールセール型の実験は加速している[1] [10] [86]✓ 確認済み事実。一方、リテール型の発行は、戦略的動機を持つ一握りの国・地域に集中しつつある。普及を指示する意思を持つ中国とロシア、そして外国ネットワークに代わる制約付きの選択肢を法制化しようとしているユーロ圏である[62] [70] [26]◈ 強力な証拠。試験運用は技術的な問いに答えを出した。包摂の問いには別のところにより良い答えがあることも示した。そして監視の問いを具体的なものにした。CBDCが見る範囲は、設計者とその後継者が見るべきだと決めた範囲と正確に一致する。今後10年の記録を左右するのはコードよりも、システムが構築される前に民主主義国がそうした決定を法律に書き込むかどうかである。