2026年的央行数字货币：146个国家在探索，仅3国正式推出

对于本报告所探讨的问题，直接的答案是：试点证明了三件事，但并非倡导者所宣扬的那三件。其一，凡是已有良好私营或公共替代方案的地方，零售型央行数字货币都难以吸引用户：在尼日利亚，eNaira推出一年后，任一周内都有98.5%的钱包无人使用[2]✓ 已证实；2026年年中，牙买加的JAM-DEX仅占流通中货币的约0.09%[3]✓ 已证实。其二，央行数字货币所承诺的普惠金融成果，实际上是由快速支付系统和移动货币实现的——巴西的Pix、印度的UPI和肯尼亚的M-Pesa，无一是央行数字货币[4][5][6]◈ 有力证据。其三，中国的数字人民币（e-CNY）表明，国家可以打造一种在设计上就对当局分级可见的支付工具：小额支付受到屏蔽，大额支付可以追溯，而到期失效等功能已在实际试点中使用[7][8]✓ 已证实。因此，监控问题并非假设，而是设计与法律问题；正在为此立法的民主国家，所作的选择明显各不相同。

官方兴趣之浓厚毋庸置疑。据大西洋理事会（Atlantic Council）的追踪统计，2026年5月共有146个司法管辖区在探索央行数字货币，其中77个已进入高级开发、试点或推出阶段，创下新高；不过，开展试点的仅有41个，已推出的只有3个[1]✓ 已证实。2025年7月，同一追踪数据统计到137个司法管辖区和49个试点，而2020年探索这一构想的司法管辖区只有35个[9]✓ 已证实。两个时间点之间试点数量为何下降，公开数据并未说明，这或许反映的是重新归类而非放弃⚖ 有争议。国际清算银行（BIS）从另一个方向得出了相近的总体结论：在其2024年调查（2025年8月发布）中，93家受访央行里有91%正在探索零售型或批发型央行数字货币，其中批发型研究——即用于银行间结算的货币——比面向公众的零售型研究推进得更远[10]✓ 已证实。超过三分之一的央行向BIS表示，稳定币的兴起促使它们加快了自身的研究[10]✓ 已证实。换言之，探索几乎无处不在；向公众发行却十分罕见，即便发行了，数字也很小。

探索与使用之间的落差是第一个发现，而且在差异极大的经济体中表现一致。巴哈马中央银行于2020年10月推出“沙元”（Sand Dollar），这是全球首个全国性零售型央行数字货币；国际货币基金组织（IMF）的一份评估发现，其占流通中货币的比例不足0.1%[11]✓ 已证实；据行业媒体追踪，三年后其流通量约为210万巴哈马元，不及现金的0.5%[12]◈ 有力证据。IMF在2026年2月发布的巴哈马第四条款磋商声明中，仍称其使用有限[13]✓ 已证实。东加勒比中央银行（ECCB）于2021年3月至2024年1月开展DCash试点，又于2026年2月暂停重新推出DCash 2.0，转而建设区域性快速支付系统[14]✓ 已证实。加拿大在89,423名征询意见受访者中有85%表示不会使用之后，于2024年9月搁置了零售型央行数字货币[15]✓ 已证实。同月，澳大利亚央行得出结论，认为零售型央行数字货币缺乏明确的公共利益依据[16]✓ 已证实。美国走得最远：2025年1月以行政令禁止联邦层面开展央行数字货币工作，2026年又以成文法加以禁止[17][18]✓ 已证实。

中国是界定这场辩论的例外。截至2025年11月末，数字人民币累计交易34.8亿笔，累计金额16.7万亿元（约合2.4万亿美元），个人钱包2.3亿个，对公钱包1884万个[19][20]✓ 已证实。这些数字从绝对值看很大，但相对中国支付市场而言很小，第二部分将对此详述。它们也是国家十年投入的产物——这一进程始于2014年中国人民银行启动的研究[21]✓ 已证实——同时得益于一系列政策决定，例如以数字人民币发放公职人员工资、自2026年1月起对实名验证钱包计付利息，这些在规模较小的试点中均无对应做法[22][23]✓ 已证实。因此，数字人民币既是央行数字货币能够在全国范围运行的最有力证据，也最清楚地展示了一个拥有广泛监控权力的国家会设计出怎样的央行数字货币。此外，借助多币种平台“多边央行数字货币桥”（mBridge），数字人民币还是目前最活跃的跨境央行数字货币试验中的主导币种[19]✓ 已证实。

支持央行数字货币的理由中反复出现三种主张，本报告逐一以证据加以检验。支付主张认为，随着现金使用减少，央行数字货币能为公众提供一种安全、低廉、由国家背书的数字支付手段；2024年，欧元区仍有52%的销售点交易使用现金，低于2022年的59%，而在瑞典，现金仅用于约十分之一的店内消费[24][25]✓ 已证实。普惠主张认为，央行数字货币可以把无银行账户人群纳入正规金融体系。主权主张如今在欧洲占据主导，认为公共数字货币能够抵御外国卡组织和私人稳定币，从而保护货币自主权；欧元区61%的银行卡支付由维萨（Visa）和万事达（Mastercard）承载[26]✓ 已证实。与这些主张相对的是监控方面的反对意见：由国家发行并记录的数字货币，会形成监视和控制私人消费的能力，而这是现金从未提供过的[27][28]◈ 有力证据。试点证据对这四个方面均有回应，但并未让任何一方完全胜出。

• 支付：央行数字货币在技术上可行，但在银行卡、账户间转账或移动货币系统已经存在的地方，使用率始终微乎其微[2][3][29]✓ 已证实。
• 普惠：截至2025年，全球拥有账户的成年人比例升至79%，推动力来自手机和快速支付，而非央行数字货币[30][31]◈ 有力证据。
• 主权：这是欧洲仍然站得住的最有力论据，当地61%的银行卡支付经由两家美国卡组织完成[26]✓ 已证实。
• 监控：在中国已被证明是一种设计能力，在欧元区受到法律草案约束，在美国则被成文法预先排除[32][33][18]◈ 有力证据。

本报告其余部分将沿着上述证据展开。第二部分考察数字人民币的数据究竟说明了什么。第三部分阐述其可控匿名机制在实践中如何运作，以及试点在可编程性方面暴露了什么。第四部分以尼日利亚、加勒比地区以及后来居上的快速支付系统为对照，检验普惠承诺。第五部分比较从华盛顿到莫斯科的各国路径，第六部分评估欧洲法律中正在写入的保障措施，第七部分梳理真正存在的分歧，第八部分得出结构性结论。全文的方法是：把试点已经证明的内容与倡导者和批评者的断言区分开来，并以明确的证据等级标示两者的差别。

中国人民银行于2014年开始研究数字货币，2020年转入城市试点，此后将数字人民币扩展至全国大部分主要经济区域[21]✓ 已证实。总量数据的增长曲线十分陡峭。副行长陆磊在2024年9月的一次会议上表示，截至2024年6月，累计交易金额已达7万亿元，一年前为1.8万亿元[21]✓ 已证实。到2025年11月末，累计交易金额达16.7万亿元，交易笔数34.8亿笔[19][35]✓ 已证实。钱包数量同样增长：截至同一时间，个人钱包2.3亿个，对公钱包1884万个[19]✓ 已证实。仅从表面看，数字人民币是迄今运行规模最大的央行数字货币，其推动者也将其视为整个领域的概念验证。

从相对角度看，图景要平淡得多。中国人民银行首次将数字人民币纳入官方现金统计时，2022年末的余额为136.1亿元，占流通中货币的0.13%、广义货币的0.005%[36]✓ 已证实。在本报告查阅的资料中，此后未见更新的官方占比数据。央行前研究局局长谢平在2022年12月指出，两年内约有1000亿元被花出，钱包则有2.61亿个，而同期中国移动支付用户达9.036亿；他形容其使用“极不活跃”[34]◈ 有力证据。与印度的比较颇具启发：数字人民币自推出以来累计34.8亿笔交易，还不及印度UPI在2025年12月单月处理的216.3亿笔[19][5]✓ 已证实。数字人民币规模大，是因为中国体量大。它在日常支付中的份额依然很小，而它在一定程度上意在约束的私营双寡头格局依然如故——2020年支付宝和微信支付合计占第三方移动支付约94%，这是本报告找到的最新市场份额数据[37]◈ 有力证据。

数字人民币取得增长的地方，很大程度上靠的是国家主导。2022年6月，江苏太仓开始以数字人民币发放公职人员工资，邻近的常熟市则将全部国有部门员工的工资改以数字人民币发放[22]✓ 已证实。地方政府以摇号抽签方式发放数字人民币消费券，其中包括2021年1月深圳发放的总额2000万元、每个200元的红包[8]✓ 已证实。此类措施让钱包装进了手机、钱进入了钱包，但能否养成持久习惯，证据并不充分：谢平的描述以及私营双寡头格局的延续表明，领取者往往把钱转回原本就在使用的平台[34][37]◈ 有力证据。中国人民银行自身似乎也得出了类似结论，因为它在2025年末改变了这一工具的性质。

2026年1月1日起，数字人民币开始计息。根据陆磊于2025年12月28日在央行主管的《金融时报》上披露的行动方案，商业银行可对实名验证钱包中的余额支付利息，这些余额也纳入存款保险保障范围[23][38]✓ 已证实。从经济意义上看，这使数字人民币偏离了数字现金——一种不付息的央行直接负债——而更接近在央行轨道上运行的银行存款。清华大学五道口金融学院的张健华（Jianhua Zhang）撰文指出，允许运营机构付息将进一步提升用户的持有意愿[19]◈ 有力证据。有分析人士称这在央行数字货币中尚属首例，这一说法可信，但未经独立核实⚖ 有争议。这一变化还涉及隐私层面，第三部分将对此加以分析：只有完成身份验证的钱包持有人才能获得利息[23]✓ 已证实。持有数字人民币的激励，如今与接受身份识别的激励捆绑在了一起。

数字人民币跨境作用的增长快于其国内作用。mBridge是与香港金融管理局、泰国央行和阿联酋央行共同开发的批发型央行数字货币结算平台，截至2025年末已记录4,047笔交易，金额达3872亿元，其中按金额计约95.3%以数字人民币结算[19][35]✓ 已证实。BIS于2024年10月退出该项目；沙特阿拉伯央行于2024年6月加入，并在2025年5月完成概念验证后退出[39][40]✓ 已证实。2025年9月，中国人民银行在上海设立数字人民币国际运营中心，下设跨境支付、区块链服务和数字资产平台[41]✓ 已证实。这一基础设施主要着眼于效率，还是为了在美元体系之外搭建结算渠道，目前仍有争议；第七部分将回到这一问题⚖ 有争议。

因此，数字人民币的记录具有两面性。它证明央行能够为数亿人建设并运营零售型数字货币，而不出现技术故障[19]✓ 已证实。它没有证明公众需要这样一种货币：经过五年试点、发薪指令、红包派发乃至如今的计息，这一工具在日常支付中所占份额与支付宝和微信支付相比仍然很小[34][37]◈ 有力证据。它还印证了批评者长期以来的一个论点——构建此类系统时的设计选择，决定了国家能看到多少。这正是下一部分的主题。

中国人民银行2021年7月发布的《中国数字人民币的研发进展白皮书》确立了此后一直指导数字人民币的原则。钱包按持有人提供身份信息的多少分为四个等级，设计的既定目标是在小额交易中保护个人隐私，同时防范电信诈骗、网络赌博、洗钱和逃税[7]✓ 已证实。2021年公布的规格说明显示了各等级如何运作。最低等级的钱包仅凭手机号即可开立，单笔支付上限为2000元，日累计上限5000元，余额上限1万元；以居民身份证验证并绑定银行账户的钱包，单笔上限5万元，日累计上限10万元，余额上限50万元[43]✓ 已证实。官员将这一规则概括为“小额匿名、大额依法可溯”[42][44]✓ 已证实。央行从未声称数字人民币具有与现金同等的匿名性。

最低等级的钱包并不像听上去那样匿名。斯坦福大学DigiChina项目的研究人员指出，中国自2010年起要求手机号码实名登记，因此即便是仅绑定手机号的钱包，也与运营商掌握的身份信息相关联[32]✓ 已证实。他们对官方表态的分析发现，小额交易一旦被标记为可疑，便可被追溯：警方先借助大数据分析，再向运营商或银行查明钱包背后是谁[32]◈ 有力证据。中国人民银行本身并不例行查看个人身份数据——这些数据由运营钱包的商业银行和支付机构掌握——但这一架构把交易记录集中在少数几家机构手中，而这些机构都须接受国家调取[32][46]◈ 有力证据。时任中国人民银行行长易纲在2022年10月将这一结果描述为在保护隐私与打击违法犯罪之间取得的微妙平衡，并表示匿名与完全公开并非非黑即白那么简单[44]✓ 已证实。

正是可编程性，把隐私问题变成了控制问题。所谓可编程货币，是指其用途可以受到附着于货币本身的规则约束：能在哪里花、须在何时前花完、能花在什么上。深圳红包就是一个初级例子，消费券中内置了有效期和商户白名单[8]✓ 已证实。法学学者2025年4月在《Lawfare》上撰文认为，数字人民币的智能合约功能为国家提供了加强监控、削弱隐私以及对外国企业实施经济报复的工具[27]◈ 有力证据。人权基金会（Human Rights Foundation）是一个对央行数字货币持批评立场的倡导团体，它警告数字人民币可能成为一种被全面监控的资产，并指出中国人民银行坚持中心化管理[28]◈ 有力证据。哈萨克斯坦的数字坚戈主要用于政府项目，在另一种环境中展现了同样的特征：官员介绍了限定公共资金用途的专款专用和标记支付[47]✓ 已证实。

最有力的反驳是：数字人民币暴露的信息，可能比现有私营替代方案更少。支付宝和微信支付记录的不仅有支付，还有浏览、位置和社交数据，而且它们本身也受中国关于国家调取数据的法律约束；一些从业者认为，数字人民币对商户隐藏支付数据，代币上也不记载持有人姓名，因此对许多用户而言实际上是更具隐私性的选择[48][32]⚖ 有争议。这一比较确有道理，但有其局限。它证明的是中国的私营支付平台对国家早已高度透明；它并不能证明央行账本无害。对民主国家而言，恰当的比较对象不是支付宝，而是现金；与现金相比，任何基于账户的数字支付——无论是央行数字货币、银行卡还是应用程序——都更加可见[49]◈ 有力证据。

因此，数字人民币在国家可见性方面证明了三点，且均不依赖于对意图的假设。分级匿名可以通过工程手段实现，而阈值是可以调整的政策选择[43]✓ 已证实。央行数字货币的隐私无法与其所处的身份体系分割：在SIM卡实名登记的国家，仅绑定手机号的钱包并不匿名[32]✓ 已证实。到期失效、商户限制等可编程功能也并非纸上谈兵——它们已在实际试点中使用，尽管迄今用于刺激而非制裁[8][27]✓ 已证实。数字人民币没有证明的是，任何央行数字货币都必须如此运作。IMF在2024年的指引中把隐私视为一种需要管理的权衡，可通过制度安排、隐私设计（privacy by design）和隐私增强技术加以处理[49]✓ 已证实；正如第六部分所示，欧洲立法者正试图将这些保护写入成文法。

尼日利亚于2021年10月推出eNaira，并明确将普惠金融列为目标之一。一年后，IMF研究人员（Jookyung Ree）在一份工作论文中发现，任一周内有98.5%的eNaira钱包无人使用，进行交易的仅约1.5%[2]✓ 已证实。2021年11月末，零售钱包约为86万个，相当于活跃银行账户的0.8%[50]✓ 已证实。IMF指出了一个从一开始就削弱普惠目标的结构性问题：只有已经拥有银行账户的人才能使用eNaira[51]✓ 已证实。以银行账户为前提的央行数字货币，无法覆盖无银行账户人群。据尼日利亚财经媒体援引IMF第四条款磋商报告，截至2024年，eNaira累计交易854,512笔，总额293亿奈拉，约相当于该国2023年电子支付的0.0048%，分布在约1300万个大多处于闲置状态的钱包中[51]✓ 已证实。

尼日利亚还提供了关于央行数字货币需求最清晰的自然实验。2023年初，尼日利亚央行的货币改版使大部分现金退出流通——流通中纸币从约3.2万亿奈拉降至约1万亿奈拉——尼日利亚人几乎在一夜之间被迫寻找数字替代方案[52]✓ 已证实。eNaira交易额增长63%至220亿奈拉，钱包数量跃升至约1300万个[52]✓ 已证实。然而，主要受益者是银行转账、银行卡和移动货币：2023年第一季度，电子支付总额达135.52万亿奈拉，同比增长298%[53]✓ 已证实。即便在政府一手造成的严重现金短缺之下，公众对私营数字支付的选择也比央行数字货币高出几个数量级[53][51]◈ 有力证据。在世界银行《2025年全球普惠金融指数》（Global Findex）中，尼日利亚成年人账户拥有率为63%，且一直在上升——但靠的是金融科技和移动货币，而非eNaira[54]◈ 有力证据。

加勒比地区的试点以更小的规模讲述了类似的故事。牙买加的JAM-DEX于2022年向公众推出，2026年6月余额为2.9065亿牙买加元，而已发行货币为3113.4亿牙买加元，占比约0.09%[3]✓ 已证实。2025年末，其注册用户为305,026名，但流通中的JAM-DEX仅有55.5%由公众持有——其余留在钱包服务商手中[3]✓ 已证实。2025年末，活跃的钱包只有两款，活跃商户2,379家[55]✓ 已证实。牙买加银行行长理查德·拜尔斯（Richard Byles）在2026年8月承认了部分责任，称该行花了约两年时间做准备才引入商业银行，并表示他本会从一开始就让商业银行参与[3]✓ 已证实。在东加勒比地区，DCash试点于2024年1月结束，重新推出计划于2026年2月暂停，转而建设快速支付系统[14]✓ 已证实。

与快速支付系统相比，反差十分鲜明。巴西的Pix由央行于2020年11月推出，是一个在现有账户之间免费即时转账的系统；2025年下半年，它占该国全部交易的54.7%，76.4%的巴西人在使用[4]✓ 已证实。印度UPI在2025年处理交易2280亿笔，金额约300万亿卢比[5]✓ 已证实。肯尼亚的M-Pesa是一个私营移动货币系统，在截至2026年3月的一年中处理资金41.68万亿先令，月活跃用户约4000万[6]✓ 已证实。BIS在2025年3月审视拉丁美洲和加勒比地区的证据后发现，快速支付系统与更高的贷款和储蓄可得性相伴而行[31]◈ 有力证据。目前已有100多个司法管辖区运营快速支付系统[56]✓ 已证实。这些系统无一是央行数字货币。它们都是公共或私营的支付轨道，只是让商业银行存款或电子货币余额流转得更快、更便宜。

印度提供了一国之内的直接对照，因为它两者兼有。印度储备银行的数字卢比（e-rupee）试点始于2022年末，2025年3月末流通量约为101.6亿卢比，一年前为23.4亿卢比[57]✓ 已证实。截至2025年12月，零售数字卢比交易已超过1.2亿笔，金额逾2800亿卢比，用户略多于800万[29]✓ 已证实。仅2025年12月一个月，UPI处理的交易笔数就约为这一数字的180倍[5][29]✓ 已证实。全球数据指向同一方向。世界银行《2025年全球普惠金融指数》显示，全球79%的成年人拥有账户，高于2021年的74%，拥有手机的成年人则占86%；仍有约13亿成年人没有银行账户[30][58]✓ 已证实。这些进展来自手机、代理网点和快速支付[30]◈ 有力证据。

因此，零售型央行数字货币的普惠承诺充其量未经证实。记录最完备的案例尼日利亚，没有显示出任何可衡量的普惠效果，其结构设计反而把无银行账户人群排除在外[2][51]✓ 已证实。加勒比地区的试点表明，即使在规模小、运行良好且获得官方大力支持的体系中，采用率也很低[3][11]✓ 已证实。快速支付系统的证据要有力得多，而且来自那些选择对支付轨道进行现代化改造、而非发行新货币形式的央行[31][4]◈ 有力证据。这并不排除未来出现专为离线使用、或为私营系统未能服务的人群而设计的央行数字货币。但这确实意味着，普惠金融已不再是推出央行数字货币的可信首要理由；加拿大、澳大利亚和瑞典的央行，就本国公众的需求得出了大体相似的结论[15][16][59]✓ 已证实。

美国在不到两年内从研究转向禁止。2025年1月23日签署的第14178号行政令撤销了上届政府关于数字资产的行政令，并指示：任何机构在美国管辖范围内与创设央行数字货币相关的一切现行计划或举措，均应立即终止[17][63]✓ 已证实。在2025年2月11日的参议院银行委员会听证会上，美国联邦储备委员会（美联储）主席杰罗姆·鲍威尔（Jerome Powell）被要求承诺在其任内不会推出央行数字货币，他回答“是”[64]✓ 已证实。这一禁令于2026年成为成文法，但并非通过单独的反央行数字货币立法，而是借助一部住房法案：《21世纪住房之路法案》（21st Century ROAD to Housing Act）在众议院以358票对32票、在参议院以85票对5票获得通过，未经总统签署即成为法律，禁止美联储在2030年12月31日之前发行央行数字货币或任何实质上类似的工具[65][18][66]✓ 已证实。与此同时，2025年7月的《GENIUS法案》为美元稳定币建立了联邦许可框架，使私人发行的数字美元成为美国的官方路线[67]✓ 已证实。

欧元区正朝相反方向缓慢推进。欧洲中央银行（ECB）完成了为期两年的准备阶段，并于2025年10月30日决定进入下一阶段：2027年年中起开展试点，若相关立法在2026年获得通过，最早可于2029年首次发行[68][69]✓ 已证实。ECB估计，发行前的开发成本约为13亿欧元，此后每年运营成本约为3.2亿欧元[68]✓ 已证实。欧盟理事会于2025年12月19日就谈判立场达成一致[70]✓ 已证实。欧洲议会经济与货币事务委员会于2026年6月23日以43票对14票通过其报告，全体会议随后于2026年7月9日以416票赞成、169票反对、22票弃权通过，报告起草人为费尔南多·纳瓦雷特（Fernando Navarrete）[33][60]✓ 已证实。三方谈判于2026年7月13日启动，持有上限、由谁设定上限以及商户费用等问题仍悬而未决[71]✓ 已证实。ECB执行委员会委员皮耶罗·奇波洛内（Piero Cipollone）在2026年4月表示，关键是在年底前让立法到位，以便ECB能够按时间表推进[72]✓ 已证实。

英国、加拿大、澳大利亚和瑞典已经后撤，但并未关上大门。英格兰银行和英国财政部就数字英镑开展的2023年公众咨询收到了5万多份回复，多数对隐私、可编程性和现金的未来表示担忧[73]✓ 已证实。是否推进的决定将于2026年底前作出[74]✓ 已证实；据报道，副行长萨拉·布里登（Sarah Breeden）在2026年10月表示，鉴于私营支付领域的创新步伐，央行没有理由急于推出数字英镑[61]◈ 有力证据。加拿大央行行长蒂夫·麦克勒姆（Tiff Macklem）表示目前缺乏令人信服的理由，该行随后于2024年9月逐步停止了零售型央行数字货币工作[75][15]✓ 已证实。澳大利亚储备银行正专注于批发层面的代币化[16]✓ 已证实。瑞典央行曾开展最早的电子克朗试点之一，如今表示眼下社会需求不足，其相关工作将跟随数字欧元的进展[59]✓ 已证实。

俄罗斯代表了强制模式。自2026年9月1日起，该国12家系统重要性银行须向客户提供数字卢布，年营业收入超过1.2亿卢布的零售商须接受数字卢布，第二批将于2027年9月1日跟进[62][76]✓ 已证实。推出前公众需求就很疲弱：SuperJob的一项民调显示，只有十分之一的俄罗斯人愿意全额以数字卢布领取工资[62]◈ 有力证据。央行为每笔支付指令向银行支付0.67卢布，以支持工资和福利发放[62]✓ 已证实。推出后的头十天，央行行长埃尔维拉·纳比乌琳娜（Elvira Nabiullina）报告新增约8.7万个数字卢布账户、交易逾5万笔[77]✓ 已证实。俄罗斯的设计将采用与国家支付和大型零售商挂钩，这一模式更接近中国的工资发放策略，而非ECB所追求的自愿模式。

• 禁止：美国——2025年1月发布行政令，并以成文法暂停美联储央行数字货币至2030年底[17][18]✓ 已证实。
• 有限制的立法：欧元区——理事会和议会均已通过各自立场，三方谈判正在进行，目标是2029年发行[70][60][69]✓ 已证实。
• 暂缓：加拿大、澳大利亚、瑞典，以及从当前信号看的英国[75][16][59][61]◈ 有力证据。
• 强制采用：中国借助工资发放和激励措施，俄罗斯则通过对大型银行和零售商施加义务[22][62]✓ 已证实。
• 转向支付轨道：巴西于2025年11月关闭Drex区块链平台，理由是隐私、成本和安全[78]✓ 已证实。

这种分化主要不在技术——四个阵营都认为技术可行——而在于两项政治判断。第一，公众在多大程度上信任国家掌握支付数据：英国5万多份以隐私担忧为主的咨询回复，以及85%表示不会使用央行数字货币的加拿大受访者，都是这种不信任的量度[73][15]✓ 已证实。第二，私人数字货币究竟是威胁还是解决方案。华盛顿把受监管的美元稳定币视为解决方案[67]✓ 已证实；法兰克福则把对美国卡组织和稳定币的依赖视为威胁[26][79]◈ 有力证据。莫斯科和北京把国家运营的数字货币本身视为一种政策工具，包括用于西方金融渠道之外的结算[40][62]⚖ 有争议。

ECB的隐私设计以数据分离为基础。根据其公布的方案，央行只能看到经过哈希和加密保护的假名化交易数据，无法将支付与具体用户关联；身份信息则留在分销数字欧元的支付服务提供商手中[81]✓ 已证实。对于在无网络连接情况下设备对设备完成的离线支付，交易细节只有付款人和收款人知晓，隐私水平接近现金[81]✓ 已证实。欧盟理事会2025年12月的立场保留了离线模式和高度隐私，并规定基础服务对用户免费[70]✓ 已证实。欧洲议会的文本更进一步，要求通过设计和默认设置保护隐私，包括使用零知识证明，并规定ECB不应获取任何身份数据[33]✓ 已证实。

隐私倡导者认为，这些保护措施在在线支付方面仍有不足。在2023年10月的联合意见中，欧洲数据保护委员会（EDPB）和欧洲数据保护监督员（EDPS）强烈建议为小额在线交易设定隐私门槛，低于该门槛的支付不因反洗钱目的而被追踪[82]✓ 已证实。若采纳这一建议，小额在线数字欧元支付的隐私性将大大高于如今的银行卡支付。据报道，理事会和议会的立场均未采纳该建议[70][33]◈ 有力证据。因此，在线数字欧元支付将与银行转账一样接受反洗钱审查，其保护依赖的是ECB与中介机构之间的分离，而非不留记录◈ 有力证据。

禁止可编程货币既是技术问题，也是政治问题。时任ECB执行委员会委员法比奥·帕内塔（Fabio Panetta）于2023年1月向欧洲议会表示，数字欧元永远不会成为可编程货币，ECB也不会对人们在何处、何时或向谁支付设置任何限制[83]✓ 已证实。ECB区分了可编程支付与可编程货币：前者是用户自行设定的条件支付，例如货物交付时自动转账；后者则是发行方可以限制其用途的货币[83]✓ 已证实。这一区分直接回应了深圳先例：由发行方强加的有效期属于可编程货币，因而被排除；由付款人自行选择的条件支付则不在此列。议会文本还禁止对数字欧元持有额支付利息，排除了中国在2026年引入的那类激励[33][23]✓ 已证实。

之所以设定持有上限，是因为数字欧元将与银行存款形成竞争。如果家庭只需轻点按钮就能把不受限额的资金转入无风险的央行负债，一场银行恐慌就可能在数小时内演变为数字化挤兑。上文概述的ECB自身模型，正是持有上限主导谈判的原因[80]✓ 已证实。德国籍欧洲议会议员马库斯·费伯（Markus Ferber）在2025年10月表示，他仍然认为，若持有上限过高，严重依赖零售存款的小型银行可能陷入困境[80]✓ 已证实。理事会主张由ECB在一个每两年审查一次的天花板之下设定持有上限；议会则希望由欧盟委员会设定[70][71]✓ 已证实。议会还要求推出过渡期至少为24个月，并规定企业持有数字欧元不得超过24小时[33]✓ 已证实。

需求端是最大的未决风险。ECB于2024年3月和6月对1.9万多户欧元区家庭开展随机实验，发现多数受访者认为自己不太可能用数字欧元支付，而向其提供相关信息的效果在三个月内便告消退[85]✓ 已证实。这与加拿大的咨询结果以及加勒比地区的试点相互印证[15][3]◈ 有力证据。欧洲方案是迄今提出的约束最严格的零售型央行数字货币：离线隐私、持有上限、不计息，并禁止可编程货币。这些约束回应了关于监控和银行挤兑的反对意见，但也去除了大部分可能让人们愿意持有它的特性；正因如此，欧洲这一项目如今主要依赖于下一部分所探讨的主权论据[26]◈ 有力证据。

第一项分歧在于，央行数字货币的监控程度究竟高于还是低于私营替代方案。数字人民币的辩护者指出，代币不记载姓名，支付数据对商户隐藏，而支付宝和微信支付早已收集了丰富得多的行为数据[48][32]⚖ 有争议。批评者回应说，中心化清算、手机号实名登记、警方借助大数据分析调取数据，以及自2026年起仅向实名钱包支付利息，使数字人民币成为比任何私营平台都更完备的国家可见性工具[32][27][23]⚖ 有争议。在民主国家，比较的结论则有所不同：银行卡组织和银行已持有详细记录，具备离线隐私功能的数字欧元原则上可能比银行卡支付更不可见[81]◈ 有力证据。实际是否如此，取决于尚未最终确定的调取规则[71]✓ 已证实。

第二项分歧涉及可编程性。ECB承诺数字欧元永远不会成为可编程货币[83]✓ 已证实，欧洲的立法文本也排除了发行方对用途施加的限制[33]✓ 已证实。怀疑者则回应说，这种能力已经得到证明——深圳到期失效的红包和哈萨克斯坦专款专用的坚戈支付都是现成例子[8][47]✓ 已证实——而且一届执行委员会作出的承诺，可能被下一届推翻，也可能被承受财政或安全压力的立法者修改[28][27]⚖ 有争议。迄今的实证记录显示，可编程性被用于经济刺激和公共支出管控，而非限制公民的私人购买[8][47]◈ 有力证据。因此，这一分歧关乎未来风险而非既往滥用，这也是它无法仅靠证据解决的原因。

第三项分歧在于数字欧元的隐私是否足够。ECB认为，假名化、身份与交易数据分离，以及接近现金的离线模式，将使用户享有比现有任何数字支付都更多的隐私[81]◈ 有力证据。议会文本增加了零知识证明，并禁止ECB获取身份数据[33]✓ 已证实。然而，数据保护机构希望为小额在线支付设定不予追踪的门槛，而两份立法立场均未纳入这一点[82][70]✓ 已证实；2026年7月，有169名欧洲议会议员投票反对该报告[60]✓ 已证实。报告起草人纳瓦雷特此前曾提出，只有在欧洲私营支付方案失败的情况下才推出数字欧元，但这一设想未能进入任何一方的谈判授权[71]◈ 有力证据。

第四项分歧影响最为深远：私营领域的创新是否使零售型央行数字货币变得多余。据2026年10月的报道，英格兰银行目前的立场是，由于私营支付正快速改进，没有理由急于推进，其关注重点已转向稳定币和代币化存款[61]◈ 有力证据。加拿大和澳大利亚在2024年得出了类似结论[75][16]✓ 已证实，美国则把私人稳定币定为官方路线[67]✓ 已证实。另一方面，欧洲央行行长克里斯蒂娜·拉加德（Christine Lagarde）认为，欧洲处理支付主要依赖美国的网络，有时还依赖中国的网络，需要一个欧洲方案才能在本土实现主权[26]✓ 已证实。BIS在其《2025年度经济报告》中警告，稳定币在货币必须通过的单一性、弹性和完整性检验上均有欠缺[79]✓ 已证实。

在这四个问题之下还有第五个问题：仅在银行与央行之间使用的批发型央行数字货币，是否引发上述任何担忧。大多数并不会。BIS的调查显示，批发型研究比零售型推进得更远[10]✓ 已证实；BIS也已把自身力量转向Agorá项目，该项目与七家央行——包括纽约联邦储备银行、日本银行和英格兰银行——以及40多家企业一道，测试代币化的代理行业务[86]✓ 已证实。地缘政治方面的担忧则落在谁参与的问题上。在BIS和沙特阿拉伯相继退出后，mBridge已成为一个几乎所有价值都以数字人民币流转的平台[19][40]✓ 已证实。时任BIS总经理阿古斯丁·卡斯滕斯（Agustín Carstens）在2024年10月表示，BIS退出既不是因为项目失败，也不是出于政治原因，而是因为合作伙伴已能自行推进[39]✓ 已证实。这一说法是否完整，至今仍有争议⚖ 有争议。

第一个结论关乎需求。本报告考察的每一种零售型央行数字货币——eNaira、沙元、JAM-DEX、DCash、数字卢比，以及相对其市场规模而言的数字人民币——在现有数字支付已能正常运作的地方，都难以吸引自愿的日常使用[2][11][3][14][29][34]✓ 已证实。凡是使用量有所增长之处，背后都是国家主导：中国的公共部门工资发放，俄罗斯对银行和零售商施加的义务，以及让数字现金更接近存款的利息支付[22][62][23]✓ 已证实。欧洲关于意愿需求的证据也同样不容乐观[85]✓ 已证实。这并不意味着零售型央行数字货币毫无意义，但它意味着，发行与否是一项关于基础设施的战略选择，而非对消费者需求的回应。

第二个结论关乎普惠。央行数字货币能让无银行账户者获得银行服务的说法，经不起数据检验。尼日利亚的eNaira以银行账户为前提，未取得任何可衡量的普惠效果[51][2]✓ 已证实；而快速支付系统和移动货币——Pix、UPI、M-Pesa——通过降低现有账户的成本与摩擦，实现了大规模普及[4][5][6]✓ 已证实。BIS自身的区域研究也将快速支付与更高的信贷和储蓄可得性联系在一起[31]◈ 有力证据。希望推进普惠金融的央行有一个证据更充分的工具，而世界上大多数央行如今已在运营这样的工具[56]✓ 已证实。

第三个结论关乎监控，也是最重要的一点。数字人民币已经证明，央行数字货币可以按分级可见的方式构建，与国家身份体系相连，被编入到期失效和商户限制功能，并配以鼓励用户自我识别的经济激励[43][32][8][23]✓ 已证实。这一切都不需要新技术，只需要设计选择以及允许国家调取数据的法律环境[32][46]◈ 有力证据。欧洲的设计表明，不同的选择是可能的——假名化、离线隐私、不计息，以及以成文法禁止可编程货币[81][33][83]✓ 已证实。但欧洲数据保护机构关于小额在线支付的建议未获采纳，这说明即便是注重隐私的设计，也会留下未来立法机构可能触及的记录[82]◈ 有力证据。

第四个结论关乎地缘政治。2026年，支持零售型央行数字货币的最有力论据已不再是效率或普惠，而是对支付基础设施的控制。欧洲对美国卡组织的依赖[26]✓ 已证实、美国对美元稳定币的偏好[67]✓ 已证实、中国将数字人民币用于跨境批发结算[19][41]✓ 已证实，以及俄罗斯的强制模式[62]✓ 已证实，都指向同一种重新定位。货币正在成为公共与私营支付轨道之间、各国体系之间的角力。央行数字货币是这场角力中的一种工具；它对一个国家的价值，与其说取决于有多少公民使用，不如说取决于它能让国家摆脱对什么的依赖[79][26]◈ 有力证据。

• 对立法者而言：隐私保护需要成文法保障，警方和税务机关的调取规则应以法律固定，而非交由央行自由裁量[82][49]◈ 有力证据。
• 对央行而言：在普惠和降低成本方面，快速支付系统的证据基础更为坚实[31][56]◈ 有力证据。
• 对公共辩论而言：就隐私而言，央行数字货币应与现金比较；就其他一切而言，应与银行卡比较[24][81]◈ 有力证据。
• 对关注中国的观察者而言：2026年的计息改革是需要追踪的变量，因为它把持有数字人民币与接受身份识别挂上了钩[23]✓ 已证实。

因此，央行数字货币时代并未结束，但正在收窄。探索仍近乎普遍，批发型试验正在加速[1][10][86]✓ 已证实。相比之下，零售型发行正集中在少数怀有战略动机的司法管辖区：愿意以行政力量推动采用的中国和俄罗斯，以及试图通过立法打造一种受约束的、可替代外国网络的方案的欧元区[62][70][26]◈ 有力证据。试点已经回答了技术问题。它们表明，普惠问题在别处有更好的答案。它们还让监控问题变得具体：央行数字货币能看到多少，完全取决于其设计者及后继者决定让它看到多少。未来十年的记录，与其说取决于代码，不如说取决于民主国家能否在系统建成之前，把这些决定写入法律。