为何有些国家的民众信任本国机构：信任如何形成、崩塌与重建

信任是国家资产负债表上最不显眼、却影响最为深远的一行。诺贝尔经济学奖得主肯尼斯·阿罗（Kenneth Arrow）早在1972年就指出，几乎每一笔商业交易都包含信任成分，世界上许多地区的经济落后，很大程度上可以归因于缺乏相互信任[53]。半个世纪之后，测量手段终于追上了这一直觉。OECD《公共机构信任驱动因素调查》（Survey on Drivers of Trust in Public Institutions）第三轮结果于2026年6月发布，实地调查在2025年末完成。调查覆盖33个成员国和5个入盟候选国，40%的受访者对本国政府抱有高度或较高信任，43%信任度低或毫无信任✓ 已证实[1]。上一轮调查于2023年末开展，在30个国家访问了约6万人，结果几乎相同：39%对44%[5]。OECD用一句话概括2026年的结果：信任趋于稳定，但民众仍觉得自己的声音未被听见[1]。在这一水平上保持稳定，并不值得宽慰。这意味着，在一个典型的富裕民主国家，不信任政府的公民多于信任政府的公民，而且这种格局已在三轮调查中延续。

真正的故事藏在平均值背后，那就是离散程度。在2023年一轮调查中，各国民众对本国政府的信任度高至瑞士的61.9%和挪威的47.6%，低至智利的30.4%、拉脱维亚的28.7%和英国的26.7%，而OECD平均值为39.3%✓ 已证实[6]。OECD《政府概览2025》（Government at a Glance 2025）报告称，在三分之一的受调查国家中，民众对本国政府的信任度低于35%；就各类机构而言，法院获得54%民众的信任，公务员体系和地方政府为45%，议会仅为37%[7]。美国不在OECD的统计表中，其数据来自皮尤研究中心（Pew Research Center）：2025年，只有17%的美国人表示相信联邦政府几乎总是或大多数时候会做正确的事，低于2024年的22%，更远低于1964年的77%✓ 已证实[10]。盖洛普（Gallup）世界民意调查发现，2023年美国和英国民众对本国政府的信心均为30%，在七国集团中并列垫底——而在该调查启动之初，这两个国家恰恰位居七国集团之首[11]。

对政府的信任与对他人的信任彼此相关，却是两个不同的量，混为一谈会扭曲分析。普遍社会信任——即在世界价值观调查（World Values Survey）及其欧洲版本中回答“大多数人值得信任”者所占比例——呈现出最为悬殊的国际差异。汇编上述调查的“用数据看世界”（Our World in Data）报告称，在挪威和瑞典，超过60%的受访者认为大多数人值得信任，而在哥伦比亚、巴西和秘鲁，这一比例不足10%✓ 已证实[12]。该机构还记录了一种明显的正相关：自我报告信任度越高的国家，经济活动水平也越高[12]。机构信任则波动更大。挪威民众对本国政府的信任度从2021年的64%降至2023年的48%，随后在2025年回升至57%[2]。丹麦已连续八年在透明国际（Transparency International）清廉指数（Corruption Perceptions Index）中位居榜首，2025年得分为89分，但丹麦民众对本国政府的信任度只有44%——几乎与OECD平均值持平[13][6]。北欧国家在社会信任上的优势压倒一切，在对政治人物的信任上则相当有限。

行为层面的测量大体证实，调查数据捕捉到的是真实存在的东西。在2019年发表于《科学》（Science）杂志的一项田野实验中，研究人员在40个国家355座城市的银行、酒店、警察局和公共机构上交了17,303个看似遗失的钱包，并记录接收者是否联系失主[52]。钱包里没有钱时，归还率为40%；有钱时，归还率反而升至51%——这一发现与大多数受访经济学家的预测相悖，并显示出国家之间的巨大差异◈ 有力证据[52]。另一条实验室研究脉络始于格莱泽（Glaeser）、莱布森（Laibson）、沙因克曼（Scheinkman）和苏特（Soutter）2000年的研究，发现标准调查问题对一个人自身守信程度的预测，比对其信任他人程度的预测更为可靠[31]。这一点对于解读数据至关重要。当一国民众表示大多数人值得信任时，他们在一定程度上是在报告身边观察到的行为。调查所测得的信任，在相当程度上衡量的是周遭社会是否值得信任。

欧洲数据同样呈现出平均值稳定、各国剧烈波动的图景。2025年春季标准欧洲晴雨表（Standard Eurobarometer）调查显示，民众对欧盟的信任度为52%，为2007年以来最高；而欧盟各国民众对本国政府的信任度为36%，对本国议会为37%✓ 已证实[14]。一年前，2024年春季调查记录到荷兰民众对本国政府的信任度下降13个百分点，芬兰下降11个百分点；自认为属于工人阶级的欧洲人中，只有25%表示信任[56]。商业机构的调查方法不同，但指向同一方向。2026年爱德曼信任度晴雨表（Edelman Trust Barometer）基于2025年末在28个国家完成的33,938份在线访谈，发现70%的受访者不愿或犹豫是否信任价值观不同的人，这一比例在日本高达90%，在德国为81%[8]。爱德曼公司首席执行官理查德·爱德曼（Richard Edelman）将这一轨迹描述为：从恐惧走向两极分化，再走向怨愤，如今又走向封闭自守[8][9]。

这些数字勾勒出本报告要回答的问题。信任并非固定不变的国民性格，因为已有多个国家在短短数年内信任度升降15至20个百分点。信任也并非随机分布，因为几十年来，位居各项指标首尾的始终是同一批国家。分析的核心任务，是把信任中变化缓慢的部分——经济学家追溯至数百年前的历史与文化遗产——与变化迅速的部分区分开来，后者会随机构的实际表现而变化◈ 有力证据[21][25]。政策问题由此而来。如果信任主要靠代代相传，低信任社会便深陷其中，改革只能以世代计。如果信任在很大程度上由机构塑造，它便可以重建——但不是靠宣传攻势，而只能靠机构自身行为的改变。后文各部分梳理的证据总体上指向第二种答案，但附有若干重要限定。

OECD的信任框架经过三轮调查不断完善，将信任的驱动因素分为两类：一是能力，即机构是否回应民意、是否可靠；二是价值，即机构是否开放、公平、廉洁[5]。其回归分析在各国反复验证，一致发现价值层面的分量重于宏观经济表现。在2024年的结果中，自认为对政府作为有发言权的人里，69%对本国政府抱有高度或较高信任；自认为没有发言权的人里，这一比例仅为22%✓ 已证实[5]。在2026年的结果中，两组人群之间的差距在OECD范围内达到47个百分点；按咨询研究所（Consultation Institute）的计算则为48个百分点，高于2021年的44个百分点[1][4]。值得注意的是，68%的受访者认为投票能让自己对政府产生一定影响，但只有31%认为像自己这样的人对政府的作为有发言权[1]。选举赋予的是形式上的发言权，而大多数公民并不觉得自己因此被倾听。

公平与廉洁构成第二组因素。OECD调查询问受访者：是否预期公职人员会拒绝贿赂；是否预期高级官员会拒绝以政治利益交换的高薪私营部门职位；以及是否预期无论收入、性别或背景如何，自己都会受到平等对待[5]。在每一轮调查中，对廉洁和公平待遇的预期都是预测信任的最强因素之一◈ 有力证据[5][7]。这一发现与二十年来的学术研究相吻合。博·罗斯坦（Bo Rothstein）与扬·特奥雷尔（Jan Teorell）将政府质量定义为行使公共权力时的公正性，即官员在对待公民时，不考虑法律或政策事先未作规定的任何因素[18]。在这一框架中，公正性正是产生信任的机构属性。罗斯坦与埃里克·乌斯兰纳（Eric Uslaner）梳理出一条因果链：经济不平等滋生腐败，腐败削弱信任，低信任又使不平等延续——他们称之为“不平等陷阱”[17]。

可靠性是第三根支柱，而新冠疫情恰好提供了一次自然检验。托马斯·博利基（Thomas Bollyky）及其同事在《柳叶刀》（The Lancet）发表的研究覆盖177个国家，时间跨度为2020年1月至2021年9月。研究发现，政府信任度和人际信任度与较低的感染率及较高的疫苗接种率相关，而常用的疫情防范指数则没有这种关联◈ 有力证据[15]。博利基对美联社表示，研究团队并未发现新冠疫情结局与民主制度、民粹主义、政府效能、全民医保、疫情防范指标、经济不平等或对科学的信任之间存在关联[16]。据美联社报道，作者估计，如果所有国家都具备丹麦的人际信任水平，那么在这21个月里，全球感染人数将减少约40%，即少约4.4亿例；如果具备丹麦的政府信任水平，则将减少13%[16]。在丹麦，由迈克尔·邦·彼得森（Michael Bang Petersen）领导的HOPE项目在8个民主国家完成了40多万次访谈，发现约90%的丹麦人信任医疗体系，而对当局抗疫表现的信任，是预测疫苗接受度的最佳指标[42]。

经济冲击会损害信任，但主要通过“不公平感”这一渠道起作用。扬·阿尔冈（Yann Algan）、谢尔盖·古里耶夫（Sergei Guriev）、埃利亚斯·帕帕约安努（Elias Papaioannou）和叶夫根尼娅·帕萨里（Evgenia Passari）分析了2008年危机后的欧洲各地区，发现欧盟失业率从2007年的7%升至2013年的11%，而地区失业率每上升5个百分点，政治信任便下降1.5个百分点◈ 有力证据[30]。他们以危机前建筑业所占比重作为工具变量，估计失业率每上升1个百分点，反建制政党的得票率便上升2至3.9个百分点[30]。失业对人际信任的影响远小于对政治机构信任的影响，标准化系数分别约为−0.065和−0.15[30]。他们的结论直言不讳：危机引发的经济不安全感，是民粹主义和政治不信任的重要推手[30]。危机并没有让欧洲人彼此猜疑，而是让他们不再信任自己认为应当负责的机构。

艰难程度固然重要，艰难如何分摊同样重要。2026年OECD结果显示，女性、较年轻的成年人和受教育程度较低者信任度较低，并指出按教育程度划分的差距自2021年以来显著扩大[1]。英国的情况恰恰相反：到2025年，大学毕业生对政府的信任度已低于非毕业生，教育差距达31个百分点，而英国的发言权差距仅为8个百分点——这表明不信任在英国已蔓延到传统上自感被排斥的群体之外[4]。2025年爱德曼信任度晴雨表显示，28个国家中有61%的受访者对企业、政府和富人怀有中度或高度的怨愤；担心政府领导人蓄意误导自己的人所占比例，从2021年的58%升至69%[9]。在爱德曼的框架中，怨愤是连接经济不安全感与政治不信任的桥梁◈ 有力证据[9]。

综合来看，这些驱动因素指向一个一致的层级结构。当民众感到受到公平对待、意见被行为可预期的机构所倾听时，信任随之而来；当民众觉得规则会为有门路者让路、苦难分摊不均，或自己的参与无济于事时，信任便会下滑。经济增长只能起到边际作用。OECD数据显示，增长率相近的国家信任度可能相差悬殊，与信任关联最紧密的变量是程序性的，而非物质性的◈ 有力证据[5][7]。英国哲学家奥诺拉·奥尼尔（Onora O’Neill）认为，目标不应是笼统地提高信任，而是更多地信任值得信任者、更少地信任不值得信任者[33]。调查证据与这一框架相吻合。在机构公正且回应民意的地方，信任度高，而且大体名副其实；在机构做不到这一点的地方，低信任是一种理性反应，而非文化病态。

北欧模式是所有信任理论的参照系。肯尼斯·牛顿（Kenneth Newton）与扬·德尔海（Jan Delhey）在2005年分析了60个国家，发现高信任社会具有五个共同特征——民族同质性、新教传统、良好治理、富裕程度和收入平等——而这些特征在北欧国家最为集中◈ 有力证据[29]。重要的是，同样的关联在其余55个国家中也成立，只是较弱。这表明北欧国家是全球规律的极端案例，而非例外[29]。在透明国际2025年清廉指数中，丹麦连续第八年位居第一，得分89分，芬兰以88分位居第二；全球平均分则降至42分，182个国家中有122个得分低于50分[13]。得分超过80分的国家只有5个，十年前则有12个[13]。由此，北欧国家兼具全球最高的社会信任与最低的腐败感知——大多数研究者如今将这种巧合视为因果关系。

关键问题在于因果方向。如果北欧的信任只是一种文化特质，那么是信任造就了良好的机构；如果是机构造就了信任，因果关系便恰好相反。金·曼内马尔·瑟诺斯科夫（Kim Mannemar Sønderskov）与彼得·蒂斯泰德·迪内森（Peter Thisted Dinesen）直接检验了这一问题。他们利用两项覆盖18年的丹麦面板调查，借助固定效应模型和交叉滞后模型，对同一批个体进行长期追踪[25]。研究发现，有力证据表明对国家机构的信任会催生社会信任，而反向因果的证据十分有限◈ 有力证据[25]。迪内森此前对西欧移民的研究发现，来源国的信任文化与目的国的机构质量，都是预测移民信任水平的高度显著因素——这说明信任虽有文化根源，却也会随一个人所处的机构环境而变化[26]。从低信任社会迁往高信任社会的人，会变得更加信任他人。如果信任是固定不变的遗产，这一点便很难解释。

与北欧信任关联最密切的机制，是普惠型福利国家。斯塔凡·库姆林（Staffan Kumlin）与博·罗斯坦利用瑞典调查数据发现，接触经济状况调查型（即需审查资格的选择性）福利项目与较低的社会信任相关，而接触普惠型项目则没有这种关联◈ 有力证据[20]。其中的逻辑是程序性的。经济状况调查型项目要求经办人员自由裁量谁应获得帮助，这既引发对申领者骗取福利的怀疑，也引发对官员专断的怀疑。普惠型项目——儿童福利、医疗和教育以同等条件向所有人开放——消除了这种自由裁量，也随之消除了相互猜疑的一大根源[20][17]。罗斯坦与乌斯兰纳认为，普惠型项目是走出不平等陷阱的主要途径，因为这类项目在缩小不平等的同时，把公民当作平等的人来对待[17]。因此，北欧福利国家不仅是一套再分配体系，更是一台制造信任的机器，因为几乎每位公民都在日常接触中体验到国家的公正。

历史记录支持机构解释，但需附加说明。阿莉娜·蒙久-皮皮迪（Alina Mungiu-Pippidi）研究了各社会如何实现腐败控制，将丹麦的法治建设追溯至1660年建立的绝对君主制，并发现当今大多数腐败程度最低的国家都是在19世纪完成转型的◈ 有力证据[41]。罗斯坦认为，瑞典在19世纪中叶通过一轮集中改革，从腐败的恩庇型行政体系转变为公正的行政体系——即所谓“大爆炸”[19]。安德斯·孙德尔（Anders Sundell）在2016年为瑞典政府援助研究专家组撰写的研究中，对这一转型的速度提出异议，认为瑞典的变化更宜描述为渐进式、累积式的，向官员缴纳非正式费用的做法一直延续到薪俸提高、所得税开征之后才告终结[40]。两种解释在核心问题上并无分歧：北欧的信任是在数代人的时间里，通过有意识地构建公正行政体系而建立起来的，并非斯堪的纳维亚社会与生俱来的条件。

北欧的资产负债表也并非不会贬值。挪威民众对本国政府的信任度在2021年至2023年间下跌16个百分点，从64%降至48%，随后在2025年回升至57%✓ 已证实[2]。芬兰在2023年OECD调查中录得47%，此后2024年春季欧洲晴雨表又显示，芬兰人对本国政府的信任度下降11个百分点[6][56]。丹麦的OECD数据从2021年的49%降至2023年和2025年的44%[60]。这些变动绝对值不小，但都围绕着几乎纹丝不动的高水平社会信任上下波动：北欧公民可以对某届政府失去信心，却不会因此对彼此、对法院和公务员体系失去信心[12][7]。对执政者的信任与对制度的信任之间的这一区别，正是暂时性下滑与结构性危机的分野。北欧体制之所以能消化政治失望，是因为政客之下的行政层依然保持公正。

有两点复杂情况值得关注。其一，从机构信任来看，北欧国家并非仅有的高信任民主国家：2023年瑞士民众对本国政府的信任度为61.9%，卢森堡为56%，均高于北欧四国[6][7]。瑞士的直接民主频繁举行全民公投，提供了通往同一结果的另一条路径——靠发言权，而非普惠主义。其二，迪内森、默林·谢弗（Merlin Schaeffer）和瑟诺斯科夫对87项研究中的1,001个估计值进行元分析，发现族群多样性与社会信任之间存在统计上显著的负相关，这一关联在对邻居的信任上、以及在地方层面衡量多样性时最为明显⚖ 有争议[28]。这一发现常被用来论证北欧信任依赖于同质性，并将随移民增加而削弱。然而，同一批研究也表明，与机构质量相比，这一效应较为有限，而且高信任国家的移民会随时间推移变得更加信任他人[26][28]。

博·罗斯坦将低信任状态称为“社会陷阱”：人们因不相信他人也会合作，而无法为共同利益开展合作◈ 有力证据[19]。如果大多数官员都收受贿赂，清廉的官员拒贿一无所获，诚实的公民不行贿反而吃亏。如果大多数纳税人都在逃税，守法纳税就成了冤大头的游戏。每个人的不信任在个体层面合乎理性，在集体层面却贻害无穷；也正因为合乎理性，即便最初的原因消失，这种不信任也不会自行消散[19]。爱德华·班菲尔德（Edward Banfield）1955年对意大利南部一个村庄所作的民族志研究，描述了同样的均衡：村民无法为共同利益、或为超越核心家庭眼前物质利益的任何目标而共同行动[59]。罗伯特·帕特南（Robert Putnam）研究了1970年设立的意大利地区政府，发现二十年后各地区政府的表现，与可追溯至数百年前的公民传统相吻合：公民社团密集的北部地区治理良好，缺乏这类社团的南部地区则治理不善[23]。

经济学家此后测量了这类陷阱能延续多久。路易吉·圭索（Luigi Guiso）、保拉·萨皮恩扎（Paola Sapienza）和路易吉·津加莱斯（Luigi Zingales）发现，中世纪曾是自治城市公社的意大利城市，如今拥有更多公民资本，且独立时间越长、程度越深，效应越强◈ 有力证据[24]。据他们估计，意大利南北社会资本差距中至少有50%源于南部缺少自由城邦的经历[24]。内森·纳恩（Nathan Nunn）与伦纳德·万切孔（Leonard Wantchekon）利用2005年非洲晴雨表（Afrobarometer）对17个国家21,702名受访者的调查发现，祖先所属族群在大西洋和印度洋奴隶贸易中遭受掠夺越严重，个人如今对亲属、邻居、本族成员和地方政府的信任度就越低[22]。他们以历史上距海岸的距离作为工具变量，得出结论：这一效应大部分通过个人内在因素起作用——即代代相传的文化规范、信念和价值观——而不仅仅取决于当今机构的质量[22]。

这类陷阱的经济代价十分高昂。扬·阿尔冈与皮埃尔·卡于克（Pierre Cahuc）利用1977年至2004年的美国综合社会调查（General Social Survey），测量了来自24个来源国的移民后裔从祖辈来源国继承的信任，并以这种“继承信任”估算信任对来源国自身经济增长的影响◈ 有力证据[21]。他们发现，继承信任可以解释各国人均收入差异的三分之一以上。其反事实估算结果令人瞩目：如果具备瑞典的继承信任水平，2000年意大利的人均收入将高出17%，法国高出11%，德国高出7%，英国高出6%——俄罗斯将高出69%，墨西哥高出59%，非洲更将高出546%[21]。这些数字存在不确定性，2017年的一项复制研究就对其识别策略的部分环节提出了质疑[57]。但即便大打折扣，这些结果仍意味着，信任是决定国家繁荣程度的最重要因素之一。

拉丁美洲在区域尺度上展示了这一陷阱。“用数据看世界”报告称，在哥伦比亚、巴西和秘鲁，认为大多数人值得信任的受访者不足10%，属全球有记录以来的最低水平之列✓ 已证实[12]。拉美晴雨表（Latinobarómetro）2023年报告发现，该地区对民主的支持率已从2010年的63%降至48%，只有28%的人对民主的运作感到满意，17%的人在某些情况下会接受威权政府[47]。在2024年的调查中，支持率回升至52%[48]。在中东，黎巴嫩是一个极端案例：经济研究论坛（Economic Research Forum）对阿拉伯晴雨表（Arab Barometer）数据的分析显示，到2024年，信任政府或议会的黎巴嫩人不足10%，而对军队的信任度超过85%[49]。当文官国家不受信任、唯有安全部队获得信心时，推动民主改革的动力会进一步减弱。在这种格局下，低信任不只是治理不善的症状，还压缩了可以用来构建更好治理的政治空间。

富裕民主国家内部同样会形成陷阱。希腊是欧洲最清晰的案例：欧洲晴雨表数据显示，希腊民众对本国政府的信任度在2004年超过50%，2008年前平均为44%，随后在主权债务危机期间暴跌至2011年秋季的8%和2012年的7%◈ 有力证据[45]。此后，这一数字再未超过37%[45]。这一模式与阿尔冈等人的发现相吻合：危机引发的失业对政治机构信任的损害，远大于对人际信任的损害[30]。因此，一个社会可能在政治上陷入低信任均衡，同时对邻居保持尚可的信任，而仅政治层面的不信任就足以助长反建制投票[30]。法国则是一个较温和的变体。法国政治研究中心（CEVIPOF）2025年政治信任晴雨表发现，只有26%的法国受访者信任政治，德国为47%，意大利为39%；法国民众对政府的信任度为17%，对国民议会为20%——但对市长的信任度高达61%[46]。

法国市长的数据揭示了低信任研究中最重要的一个限定条件：不信任很少均匀地分布于各类机构。法院、地方政府和公务员体系通常比议会和中央政府更受信任：2023年在OECD范围内，法院获得54%民众的信任，议会为37%✓ 已证实[7]。民众直接接触、并体验为依规办事的机构，往往比那些只能通过党派媒体了解的机构更受信任。这与机构解释相一致，也指明了修复可以从何处入手。一个社会无法改变自己的历史，却可以改变大多数公民与国家打交道时所经由的机构——警察、税务局、学校、登记处。后文各部分的证据表明，这一层面的变化对测得信任的推动，快于任何政治改革。陷阱固然顽固，但它的围墙由预期筑成，而预期会随证据而改变。

在富裕民主国家中，美国拥有最长的连续数据序列，也经历了最陡峭的下滑。皮尤研究中心的记录显示，1958年约73%的美国人相信联邦政府总是或大多数时候会做正确的事，1964年为77%；到1980年，这一比例降至约四分之一，2007年以来从未超过30%，2025年仅为17%✓ 已证实[10]。盖洛普对九类长期追踪机构的信心测量显示，2025年平均值为28%，而1979年为48%[55]。盖洛普在2024年4月指出，2022年是美国和英国首次在七国集团对本国政府的信心排名中垫底，而在近二十年前世界民意调查启动之初，两国都曾位居榜首[11]。美国的信任下滑跨越了两党执政的历届政府。这一模式很难归咎于任何一届政府的作为，更像是由结构性因素所驱动——两极分化、不平等和碎片化的信息环境——而非对施政表现的周期性反应。

英国近年也走上了类似的道路，而且更为突然。英国国家社会研究中心（National Centre for Social Research）2024年6月发布的英国社会态度调查（British Social Attitudes）发现，45%的英国人几乎从不相信任何政党的政府会把国家需要置于本党利益之上，比2020年上升22个百分点；58%的人几乎从不相信政客在陷入困境时会说真话，上升19个百分点✓ 已证实[44]。79%的人认为英国的治理体制需要改进[44]。在2023年一轮OECD调查中，英国民众对本国政府的信任度为26.7%，在爱尔兰中央统计局所比较的国家中排名最低[6]。2026年的结果显示，信任结构又发生了进一步变化：大学毕业生对政府的信任度已低于非毕业生[4]。与大多数国际研究结论相反，英国的不信任已从经济上被边缘化的群体，转移到了受过教育的中产阶级。

日本和韩国表明，信任也可以迅速上升。在2021年OECD调查中，日本民众对本国政府的信任度为24%，2025年升至46%，高于40%的OECD平均水平✓ 已证实[3]。尽管2023年爆发了自民党派阀“黑金”丑闻，信任度依然上升。该丑闻曾令首相岸田文雄的支持率跌至17%，创下自民党2012年重新执政以来历任首相的最低纪录[50]。OECD数据并未分离出单一原因，而且信任度上升恰逢领导层更替和政治周期转换。韩国的上升同样迅猛：据韩国《金融新闻》（Financial News）报道，韩国在2026年结果中录得51.03%的信任度，高于2024年调查的37.15%，在OECD中排名第六[43]。韩国行政安全部长官尹昊重将这一升幅归功于迅速推动国政正常化、加强与民众沟通的努力[43]。

爱沙尼亚的案例，动摇了“高效公共服务必然带来信任”的假设。该国的数字化公共服务享誉国际，但在2024年OECD结果中，只有38%的爱沙尼亚人信任本国政府，比2021年下降9个百分点✓ 已证实[58]。同一调查显示，民众对警察的信任度为74%，对法院为62%，对他人为60%[58]。因此，爱沙尼亚可谓北欧模式的缩影：对公正的行政机构和同胞高度信任，对民选政府的信任则起伏不定。高效的服务能建立对服务本身的信任，却无法单凭自身使政府免受通货膨胀、增税或争议性政策选择带来的政治后果。爱沙尼亚的案例警示人们提防技术官僚式的乐观主义，即认为只要改善服务交付，就能自行修复政治不信任。

希腊和黎巴嫩表明，当机构的失败有目共睹、代价分摊不均时，信任会以多快的速度崩塌。在希腊，民众对本国政府的信任度从2004年的50%以上跌至2012年的7%，此后再未恢复到37%以上◈ 有力证据[45]。在黎巴嫩，阿拉伯晴雨表调查显示，到2024年，民众对政府和议会的信任度已不足10%；此前一场银行业崩溃令普通储户的积蓄化为乌有[49]。两国的崩塌都符合学术证据所揭示的模式：一场被视为不公平的经济冲击，代价由并非始作俑者的人承担，对政治机构信任的损害远大于对邻居或军队等机构信任的损害[30][49]。两国的复苏都十分缓慢。失去的信任似乎恢复得比失去时慢，因为公民需要反复看到行为改变的证据，才会修正在危机中形成的预期。

处于分布另一端的瑞士和挪威，展示了维持高信任的两条路径。瑞士民众对本国政府的信任度在2023年为61.9%，在2026年结果中为61.57%，居OECD之首[6][43]。瑞士体制融合了联邦制、共识政府和频繁的直接民主，使公民每年都有数次机会就具体决策正式表达意见。挪威则依靠普惠型福利制度和公正的公务员体系，其政府信任度展现出韧性：2023年跌至48%后，2025年回升至57%[2]。两种体制都让公民反复看到机构公平且回应民意的证据——一个通过参与，另一个通过公正的服务交付。这一比较表明，通往高信任的道路不止一条，但每条道路都必须经过看得见的公平与发言权◈ 有力证据[1][17]。

格鲁吉亚的改革是现代最常被引用的案例。2003年“玫瑰革命”之后，新政府于2004年7月在一天之内解职约1.5万名交通警察——约占该警种的85%——前后共约3万名警员离开警察队伍✓ 已证实[36]。警队被重建为一支规模更小、薪酬更高的巡逻警察部队，配备新制服、新车辆，并采用新的招募标准；到2006年，警民比例从1比78变为1比214[36]。世界银行2012年对这些改革的研究，记录了税务管理、海关、电力供应、公共登记和大学招生等领域的同步变革[34]。成效可以量化。格鲁吉亚在清廉指数中的排名从2005年158个国家中的第130位升至2011年的第64位，在世界银行《营商环境报告》（Doing Business）中的排名从第112位升至第16位[35]。到2009年，国际共和研究所（International Republican Institute）的一项民调显示，警察已成为该国受欢迎程度排名第三的机构[36]。

关于警察信任的调查数据证实了这一转变，同时也显示出其局限。由高加索研究资源中心（Caucasus Research Resource Centers）主持的高加索晴雨表（Caucasus Barometer）显示，民众对警察的信任度在2011年为67%，2012年为50%，2013年为58%✓ 已证实[37]。农村地区的信任度高于首都——2013年分别为67%和49%——这与“公民根据亲身经历评判机构”的观点相一致[37]。2011年后的回落提醒人们，通过机构变革建立的信任仍取决于后续的持续表现，必须在每一次接触中重新赢得[37]。世界银行将这一经验定位为对宿命论的挑战：其报告指出，腐败有时被视为根深蒂固、源于当地文化、无可避免——而格鲁吉亚的经历证明并非如此[35]。起决定作用的并非宣传运动，而是路边索贿现象肉眼可见的消失，这几乎是每位公民都能亲自验证的体验。

香港和新加坡展示了同一原则在更长时期内的运作。1973年6月，正在接受调查的总警司葛柏（Peter Godber）携约430万港元资产潜逃出港，激起公愤✓ 已证实[38]。港督麦理浩（Murray MacLehose）随即于1974年2月成立廉政公署（Independent Commission Against Corruption），并解释说，一个完全独立、与任何部门分离的机构，更能赢得公众信心[38]。葛柏被引渡回港，于1975年受审；廉政公署成立初期便逮捕了大批现职警务人员[38]。新加坡贪污调查局（Corrupt Practices Investigation Bureau）采用类似的独立执法模式；在透明国际2024年清廉指数中，新加坡得分84分，在180个国家中排名第三，居亚太地区首位[39]。在这两座城市，改革的公信力都取决于能否尽早起诉位高权重的内部人士，以此证明规则如今对所有人一视同仁。

波哥大提供了另一种模式，侧重公民规范而非执法。1995年当选市长的安塔纳斯·莫库斯（Antanas Mockus）推出“公民文化”计划，在常规警务之外辅以各种象征性干预——包括在路口由哑剧演员模仿嘲弄违反交规者[51]。此后数年间，到2003年，凶杀率从每10万居民88起降至22起，每年交通死亡人数从约1,300人降至约600人，用水短缺期间用水量下降约40%◈ 有力证据[51]。约6.3万名居民自愿多缴10%的税款[51]。由于警务和经济状况同期也在变化，很难把这些变化完全归功于该计划。但波哥大的案例印证了信任研究所预言的一种机制：当公民看到他人遵守共同规则时，自身对互惠的预期就会上升，社会陷阱便开始松动[19]。

成功重建信任的案例具有若干共同特征，与学术证据相吻合。第一，变化发生在公民与国家打交道的接触点上——路检、税务局、登记处[34][37]。第二，改革尽早拿权贵开刀，表明公正并非空谈[38]。第三，相关机构在结构上独立于原本可能为之服务的政治行为者[38][39]。第四，衡量成功的标准是亲身体验，而非官方宣布◈ 有力证据[1][5]。关于瑞典的历史争论——其转型究竟是“大爆炸”还是渐进演变——对政策的意义，不如这一共同经验重要：当公民能够反复、直接地观察到机构行为公正时，信任便随之而来[19][40]。伴随此类改革的风险在各案例中同样一致，这些风险决定了一项改革带来的是持久的信任，还是昙花一现的收获。

重建信任的证据也厘清了哪些做法行不通。文献中没有任何案例表明，政府宣称自己值得信任，或开展提升信心的宣传运动，就能使信任持久上升。2024年OECD的研究结果将信任与发言权、廉洁和公平待遇紧密联系在一起，这意味着建立信任是机构行为的副产品，而非可以直接追求的目标◈ 有力证据[5]。奥诺拉·奥尼尔主张，目标应是更多地信任值得信任者，而非笼统地提高信任，这正是每个成功案例背后的操作原则[33]。因此，低信任社会面临的问题不是如何说服公民去信任，而是如何让机构在公民与之接触的地方切实值得信任。在格鲁吉亚、香港和新加坡，答案是对内部人士严格执法，并确保机构结构独立；在北欧国家，答案是世代相承的普惠、公正的服务交付。

文化解释有坚实的证据支撑。阿尔冈与卡于克发现，美国人会从祖辈来源国继承信任，而这种继承信任可以预测来源国的经济表现[21]。埃里克·乌斯兰纳发现，祖父母来自北欧国家或英国等高信任国家的美国人更倾向于信任他人，而且族裔传承的影响似乎大于当下环境◈ 有力证据[27]。纳恩与万切孔将非洲的不信任追溯到此前数百年的奴隶贸易，并发现这一效应大部分通过内在的规范与信念起作用[22]。圭索、萨皮恩扎和津加莱斯则将意大利的公民资本与中世纪的自治传统联系起来[24]。如果这些发现捕捉到的是主要渠道，那么信任就是一个缓慢变化的变量，政策只能在世代尺度上施加影响。低信任社会将被自身历史所困，高信任社会则享有一份持久的遗产，只需尚可的治理便能守住。

制度解释同样有坚实的证据，只是性质不同。瑟诺斯科夫与迪内森在18年间对同一批个体进行追踪，证明机构信任的变化先于社会信任的变化[25]。迪内森发现，移民的信任既受来源地文化影响，也会随目的国的机构而变化[26]。库姆林与罗斯坦将福利项目的设计与使用者的信任联系起来[20]。格鲁吉亚、香港、新加坡等重建案例显示，民众对特定机构的信心可在十年之内发生变化◈ 有力证据[35][38][39]。两种解释并非截然对立。文化传承解释了信任水平为何具有持续性；机构效应则解释了信任水平如何发生变化。与政策最相关的发现是：机构是整个体系中政府唯一能够直接改革的部分，而且机构一旦建立，其效应会跨越世代不断累积。

第二场争论关乎信任下降究竟是不是问题。皮帕·诺里斯（Pippa Norris）在2022年出版的《为怀疑主义辩护》（In Praise of Skepticism）一书中，利用100多个社会的调查数据，将公民的信任与本国政府实际的能力、诚信和公正性进行比较，认为过度轻信的风险通常被低估⚖ 有争议[32]。按照这种观点，真正重要的不是信任的高低，而是信任与可信度是否匹配。对腐败政府的低信任，是公民社会运转正常的标志；对不值得信任的政府抱有高信任，才是危险的。奥尼尔则认为，所谓的信任危机，或许更多地反映了人们对民调机构说了什么，而非日常生活中主动拒绝信任[33]。那些对民调机构表示不信任医生或公务员的公民，依然在使用相应的服务。钱包实验和疫情期间遵守防疫规定的行为证据表明，调查测得的信任确实与行为相关，但这种相关并不完美[52][15]。

第三场争论关乎跨政治体制的测量。爱德曼信任度晴雨表一贯将中国、阿联酋、印度和印度尼西亚列为最信任的社会，2026年其信任指数得分在73至80之间，而日本、法国、德国和英国的得分在38至44之间[8]。包括自由亚洲电台（Radio Free Asia）一篇事实核查在内的批评者认为，专制国家的受访者出于谨慎会夸大自己的信任，并指出一些排名靠前的国家政府与爱德曼公司存在商业往来⚖ 有争议[54]。OECD调查仅限于民主国家及成员国和入盟候选国，采用不同的方法，呈现的图景也不同：2025年日本的信任度为46%，而非垫底[3]。第四场争论关乎多样性：对87项研究的元分析发现，族群多样性与社会信任之间存在温和的负相关，但罗斯坦与乌斯兰纳认为，不平等和腐败的影响更大[28][17]。

现有证据总体上支持一种综合观点。文化传承真实存在，解释了信任的持续性：信任水平之所以难以改变，是因为预期由父母传给子女，并在日常经验中不断强化[21][22]。机构效应同样真实存在，解释了信任的变化：当机构的行为方式改变得足够久，预期就会更新——首先是在直接与之打交道的人群中，继而扩展到整个社会[25][26]◈ 有力证据。历史案例与这一模式相符。意大利的公民资本差异之所以延续，是因为南部的制度条件在数百年间始终较为不利[24]；格鲁吉亚民众对警察的信任之所以上升，是因为这一机构本身被彻底替换[36]。在这一综合观点中，文化是累积而成的机构经验。文化变化缓慢，是因为经验积累缓慢——而不是因为文化不会改变。

这一综合观点，对如何测量和讨论信任具有实际意义。政府信任的头条数字会随丑闻、选举和经济周期而波动，很难据此判断一个社会社会资本的深层状况。对法院、警察、公务员体系和同胞的信任变化较慢，更能反映制度根基[7][12]。一个国家可能失去对某届政府的信任，却保住对制度的信任，如2021年后的挪威；也可能两者尽失，如希腊和黎巴嫩[2][45][49]。区分这两种情况是诊断的关键。前者是政治问题，选举即可解决；后者是结构性问题，需要机构改革——而且从证据来看，测得的信任要经过多年一以贯之的行为才能恢复◈ 有力证据[37][45]。

如今，社会资本这本账已可以较有把握地解读。资产一侧，高信任国家拥有累积起来的机构经验存量：世世代代的公正行政、普惠服务和低腐败，培养出期待公平待遇、并据此行事的公民[13][17][25]。负债一侧，低信任国家背负着从掠夺性机构继承而来的理性猜疑存量，有时可追溯至数百年前[22][24]。OECD调查显示，流入和流出这些存量的流量，主要由程序性体验——发言权、公平、廉洁——所驱动，而不仅仅取决于经济增长或服务交付◈ 有力证据[1][5]。自觉被倾听者与自觉未被倾听者之间47个百分点的信任差距，是数据中最重要的单项发现[1]。这一差距揭示了富裕民主国家最重要的短板：不是能力不足，而是民众感觉不到参与能改变结果。

其中的经济利害十分重大。阿尔冈与卡于克对继承信任的估算，即便考虑到方法上的不确定性而打折扣，仍意味着欧洲主要经济体之间仅因信任就存在6%至17%的收入差距[21][57]。疫情证据表明，信任对感染率的影响大于正式防范计划[15][16]。民粹主义研究的证据表明，危机引发的不信任会转化为反建制投票，进而影响政策稳定和机构质量◈ 有力证据[30]。因此，信任并不是一个可以交由宣传部门打理的软变量，而是决定经济表现、公共卫生能力和政治稳定的因素。由于信任建立缓慢、流失迅速，短期政治激励必然导致对其系统性投入不足。

政策含义直接源于上述驱动因素。第一，机构设计应尽量减少接触点上的自由裁量：在可行的情况下采用普惠型而非经济状况调查型项目，在自由裁量无法避免之处采用透明规则[20][18]。第二，反腐执法必须在结构上保持独立，并尽早触及权贵，正如香港和新加坡所做的那样[38][39]。第三，参与必须产生实际效果：OECD数据显示，形式上的投票权无法弥合发言权差距，公民需要看到自己的意见确实改变了决策✓ 已证实[1][4]。第四，危机中的代价必须以公民认可为公平的方式分摊，因为导致政治信任崩塌的是不公平，而非艰难本身[30][45]。第五，衡量成功应依据对特定机构的信任和行为指标，而非政府的支持率[7][52]。

若干不确定性依然存在。文化与制度的相对权重尚无定论，继承信任的估算对方法选择十分敏感[57][27]。跨国调查未必能在不同政治体制下以同等方式捕捉信任，围绕商业调查中专制偏差的争论便是例证[54]。日本和韩国的信任度在2021年至2025年间急剧上升，其原因尚未厘清，反映的可能是政治周期，而非机构变革⚖ 有争议[3][43]。族群多样性的影响真实存在但较为有限，其与机构质量的相互作用尚未得到充分理解[28]。此外，诺里斯与奥尼尔的论点——对不值得信任的机构保持低信任是健康的——意味着某些测得的信任下降，可能代表公民判断力的提升，而非恶化[32][33]。这些不确定性提醒我们，解读短期波动时须保持谦逊，但并不改变核心结论。

国家间的比较还揭示了最后一条关于时间的教训。北欧的信任存量是经过一个多世纪的机构改革积累起来的，能够吸收足以动摇低信任社会的政治冲击[41][2]。格鲁吉亚在十年之内建立起可测量的警察信任，但在政治环境变化后，部分成果随之流失[37]。希腊在4年之内失去了大部分政治信任，此后十多年仅部分恢复[45]。信任积累缓慢，消耗迅速。对政府而言，这意味着所继承的信任主要是前任行为的产物，而留给后任的信任，将是自身行为的产物。对公民而言，这意味着不信任往往是对证据的合理解读，恰当的诉求不是寻求安抚，而是要求机构配得上人们的信心。

关于标题中的问题，社会资本这本账由此给出了答案。一些国家的民众信任本国机构，是因为这些机构长期以来公正对待公民、倾听民意、不行掠夺之事——也因为这种经验已作为预期代代相传[17][25][21]。另一些国家的民众不信任本国机构，是因为他们的经历截然不同，而这种不信任是一种理性适应，在机构行为改变之前会一直延续。信任可以重建：格鲁吉亚、香港、新加坡，以及在较不确定的意义上的日本和韩国，都表明测得的信任会对看得见的机构变革作出回应◈ 有力证据[35][38][39][3][43]。但唯有在公民与国家相遇之处反复证明自己值得信任，信任才能得到重建。OECD国家中信任本国政府的40%和不信任的43%，表达的并非国民性格，而是本国机构教会他们的东西。